Julkinen hallinto hyötyisi osallisuuden tarkemmasta määrittelystä

Osallisuus on laaja-alainen käsite, jolle annetaan monia erilaisia sisältöjä. Julkisessa hallinnossa se liittyy esimerkiksi kansalaisen kokemukseen huomioon otetuksi tulemisesta sekä aktiiviseen toimijuuteen oman mielenkiinnon kohteissa.

Parhaimmillaan hallinnon prosesseihin osallistuminen voi tuottaa tai vahvistaa kansalaisen osallisuuden kokemuksia. Kansalaisten osallistuminen hallinnon eri tasoilla on toivottua ja siihen ohjaa jo Suomen perustuslakikin.

Kansalaisosallistuminen voi parantaa hallinnon valmistelun ja päätösten laatua sekä samalla lisätä kansalaisten ymmärrystä hallinnon toiminnasta ja reunaehdoista. Mutta millaista osallisuutta päätöksenteon eri prosessit voivat kansalaiselle tuottaa?

Osallisuutta voi syntyä valmistelun ja päätöksenteon kaikissa vaiheissa

Julkisen hallinnon osallisuuden lajit jäsenteli ensimmäisenä kunnallisoikeuden professori Aimo Ryynänen vuonna 1997 valtakunnallisen osallisuushankkeen yhteydessä neljään alakäsitteeseen: tieto-, suunnittelu-, päätöksenteko- ja toimintaosallisuuteen. Nämä on sittemmin esitetty suunnilleen samalla tavalla monissa yhteyksissä. Ryynäsen jäsentelemät osallisuuden lajit kytkeytyvät suoraan hallinnon päätöksentekoprosessin vaiheisiin. Näin itse prosessi näyttäytyy osallisuuden tuottajana. Esimerkiksi päätösvalmistelu voi sisältää vuorovaikutusta, joka tuottaa suunnitteluosallisuutta.

Päätöksentekoprosessin monivaiheisuus avaa samalla ajatuksen, ettei osallisuus hallinnossa riipu vain siitä, tehdäänkö osallistujien toivomia päätöksiä. Osallisuutta edistää koko prosessin toteuttaminen niin, että osalliset tulevat kuulluiksi ja ymmärtävät päätöksen perustelut, vaikka olisivat eri mieltä.

Hallinnon prosessi jatkuu päätösten toimeenpanon jälkeen tulosten arvioinnilla. Tässä mukaan tulee arviointiosallisuus, jonka esitteli nuorisotutkija Anu Gretschel väitöskirjassaan vuonna 2002. Arvioinnissa otetaan kantaa koko valmistelun, päätöksenteon ja toimeenpanon onnistumiseen sekä tarkoituksenmukaisuuteen, joten se on merkittävä vallankäytön muoto. Samalla arviointi tuottaa tietoa tulevien päätösten valmisteluun.

Huomiota tulisi kiinnittää myös siihen, mitkä asiat ylipäätään nostetaan valmisteluun ja politiikan agendalle. Mihin rajalliset valmisteluresurssit käytetään? Tätä usein näkymätöntä valtaa kuvasivat entiset ministerit Liisa Hyssälä ja Jouni Backman vuonna 2018 Sitran työpaperissa. Saamme tästä aiheen nimeltä aloiteosallisuus tarkoittaen kansalaisten aloitteellisuutta päätöksenteon asialistan muodostamisessa, erotuksena pelkästä reagoimisesta muuta kautta nousseisiin avauksiin.

Näin olemme tunnistaneet hallinto-osallisuuden lajit, jotka vastaavat päätöksentekoprosessin vaiheita: vireilletuloa, valmistelua, päätöksentekoa, toimeenpanoa ja arviointia. Ne voidaan ymmärtää saman asian eri kypsyysasteiksi. Asia kehittyy ja löytää muotonsa edetessään hallinnon joskus monimutkaisessakin koneistossa. Samalla tavalla osallisuus voi kypsyä ja kehittyä prosessin myötä.

Hallinto-osallisuuden kuusi lajia

Nyt voimme siirtyä kokoamaan ja tulkitsemaan hallinto-osallisuuden lajien määritelmiä. Aloitamme tieto-osallisuudesta jo ennen aloiteosallisuutta, sillä mielekkään aloitteen tekeminen edellyttää taustatietoa muun muassa siitä, mitä asioita hallinto on aikaisemmin käsitellyt ja miten.

Tieto-osallisuus. Kun kansalainen saa tai antaa asian käsittelyn kannalta relevanttia tietoa, syntyy tieto-osallisuutta. Se on hallinto-osallisuuden lajeista helpoimmin saavutettavissa esimerkiksi monikanavaisen tiedottamisen, kyselyiden sekä kansalaisten kysymyksiin vastaamisen kautta. Tieto-osallisuutta tukee yleinen tiedonsaantioikeus. Tieto-osallisuus voidaan nähdä edellytyksenä muille hallinto-osallisuuden lajeille.
Aloiteosallisuus. Yksilön tai yhteisön itse esille nostamien asioiden ottaminen käsittelyyn tuottaa aloiteosallisuutta. Lakisääteinen, mutta vähän käytetty väline tähän on kansalaisten laaja aloiteoikeus kunnan, hyvinvointialueen, valtion ja Euroopan Unionin asioissa. Aloiteosallisuutta voivat tuottaa myös suorat yhteydenotot valmistelijaan tai luottamushenkilöön sekä ehdotuksen tekeminen esimerkiksi osallistuvassa budjetoinnissa.
Suunnitteluosallisuus. Kansalaisten ja hallinnon välinen vuorovaikutus asioiden valmistelussa, toiminnan suunnittelussa ja palveluiden kehittämisessä tuottaa suunnitteluosallisuutta. Keinoja tähän ovat lakisääteisten kuulemisten ohella asiakasraadit, puntaroivat kansalaispaneelit ja yhteissuunnittelu sekä vastasuunnittelu. Suunnitteluosallisuudelle on keskeistä kansalaistiedon ja viranomaistiedon yhdistyminen.
Päätösosallisuus. Suora tai epäsuora vaikuttaminen päätöksentekoon sekä kansalaisille delegoitu päätösvalta tuottavat päätösosallisuutta. Perinteisiä päätösosallisuuden lähteitä ovat päättäjien valitseminen vaaleissa, kansanäänestys sekä luottamustehtävät toimielimissä. Myös päätösesitykseen liittyvän lausunnon antaminen sekä oikaisuvaatimus tai muutoksenhaku päätöksestä voidaan nähdä päätöksenteon tasoisena osallistumisena. Lobbaaminen eli kohdennettu vaikuttajaviestintä kuuluu niinikään kansalaisten vaikuttamiskeinoihin.
Toimintaosallisuus. Kansalaisten osallistuminen päätösten toteuttamiseen käytännössä joko yhdessä viranomaisten kanssa tai omatoimisesti tuottaa toimintaosallisuutta. Monet pätevyysnormit ja vastuukysymykset rajaavat julkisten töiden teettämistä vapaaehtoisilla. Kuitenkin tuttuja toimintamuotoja ovat muiden muassa talkoot, palveluiden ystäväyhdistykset, liikunta- ja kulttuurikummit sekä koodarien haktivismi.
Arviointiosallisuus. Kansalaisten kuuleminen hallinnon toimintaa arvioitaessa tuottaa arviointiosallisuutta. Arviointi jää usein pistemäiseksi: Yleisin arvioinnin muoto on yksittäisen palautteen antaminen. Palautteen ja muun arviointitiedon hyödyntäminen tukee osallistumisen jatkuvuutta ja kytkee sen yhä kiinteämmin osaksi hallinnon normaalia toimintaa.

Hallinto-osallisuuden lajit muodostavat jatkumon, jossa ne vahvistavat toisiaan ja liittyvät hallinnon normaaliin toimintaan. Kansalaisia voidaan kutsua mukaan prosessiin missä tahansa sen vaiheessa. Osallistuminen tuottaa kullekin vaiheelle ominaista osallisuutta. Osallisuus yhdessä vaiheessa voi lisätä kiinnostusta ja madaltaa kynnystä osallistua myös toisessa. Luonnollisesti jokaiseen vaiheeseen liittyy hallinnossa myös muita syötteitä, kuten valmisteluohjeita tai eri viranomaisten lausuntoja, joihin kansalaisosallistuminen nivoutuu. Kaavio: Pauli Saloranta

Miten hallinto-osallisuus suhteutuu muuhun osallisuuteen?

Tutkimuspäällikkö Anna-Maria Isola kuvaa THL:n työpaperissa osallisuutta yksilön eri elämänpiireissä 1) oman elämän hallintana, 2) vaikuttamisena yhteisöissä ja yhteiskunnassa sekä 3) liittymisenä yhteiseen hyvään, merkityksellisyyden kokemiseen sekä vastavuoroisiin sosiaalisiin suhteisiin. Tässä kokonaisuudessa hallinto-osallisuus palvelee vaikuttamista yhteisiin asioihin ja näiden kautta myös yhteisen hyvän tulkitsemista.

Hallinto-osallisuuden lajien tunnistaminen lisää ymmärrystä siitä, mitä olemme tekemässä, mitä voimme saavuttaa ja mitä emme. Tarkoituksenmukainen sanoitus helpottaa osallistumismenetelmien suunnittelua ja arviointia sekä integroimista muuhun johtamiseen. Toisaalta Ryynäsen kehittämä ja Gretschelin sekä Hyssälän & Backmanin täydentämä jäsentely johtaa pohtimaan myös osallistumisen vaikuttavuutta prosesseissa: missä vaiheessa ja miten toimien kansalaisten äänellä olisi todellista merkitystä.