Näin syntyi Työ-SIBin yhteiskunnallisen hyödyn mallinnus

Tausta

Työ-SIB on työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) hanke, jonka tavoitteena on pitkäaikaistyöttömyyden vähentäminen tulosperusteista rahoitusmallia (Social impact bond, SIB) hyödyntäen. TEM:n tavoitteena on saada 3000 työnhakijaa Työ-SIBin palveluiden piiriin viiden vuoden aikana. Työllistymistä edistäviä palveluja tullaan tarjoamaan  pitkäaikaistyöttömille useiden TE-toimistojen alueella.

Hankkeen keskeiset rakennusvaiheet on kuvattu artikkelissa Työ-SIB kohti toteutusta! Tässä artikkelissa tarkastellaan syvällisemmin SIBin tulospalkkiomekanismien valintaa ja prosessin ohessa syntyneitä kehitysehdotuksia työllisyystoimenpiteiden vaikutusten arviointiin.

Tavoite

Työ-SIBin tavoitteeksi valittiin kestävä työllistyminen. Tavoitteena on, että työnhakija pysyy työmarkkinoilla joko pitkän työsuhteen tai työllistymiskyvyn parantumisen kautta (eli henkilö kykenee työllistymään uudestaan, jos työsuhde päättyy). Näin ollen pelkkä kouluttautuminen tai töihin pääsy ei yksin riitä näytöksi pysyvästä työllistymisestä – eikä siten tulospalkkion perusteeksi.

Interventio- ja tarkastelujakso on kolme vuotta. Se arvioitiin riittäväksi ajaksi, vaikka aiheesta ei ollut sopivaa tutkimustietoa käytettävissä. Tähän saadaan Työ-SIBin kautta uutta tietoa, sillä pitkäaikaistyöttömien työllistymisen pysyvyyttä tarkastellaan hankkeessa pitkäkestoisesti.

Tulospalkkio

Tulospalkkion perusteeksi valikoitui palkkatulo, josta tiedot saadaan verottajalta henkilötunnuksen perusteella. Tulospalkkio määritellään prosenttiosuutena palkasta siten, että valtio saa aina enemmän verotuloja ja säästöjä maksamattomista etuuksista kuin mitä se maksaa tulospalkkiota SIBille (aiheesta on valmisteilla teknisempi tutkimusraportti). Käytännössä valtion saama taloudellinen hyöty siis vaihtelee henkilön palkkatulon mukaan, koska valtion SIBille maksama tulospalkkio on etukäteen määrätty vakio-osuus palkasta.

Tulospalkkion tason määrittämiseksi arvioimme sitä, miten pitkäaikaistyöttömät ovat aikaisemmin työllistyneet. Koska on pitkälti kyse rakennetyöttömyydestä, työllisyys ei riipu talouden sykleistä eivätkä työttömyyden pitkittymisen syyt useinkaan työpaikkojen puutteesta. Tätä varten keräsimme verottajan tiedot palkoista, eläkkeistä, työttömyysetuuksista sekä näistä maksetuista tuloveroista. Näin saatiin käsitys työttömyyden kestosta ja siitä, mitä henkilöille on tapahtunut työttömyyden jälkeen. Verottajan datan lisäksi saimme Kelasta ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta käyttöömme toimeentulotukitiedot, jotka eivät ole verotettavaa tuloa eivätkä siten näy verottajalla.

Otokseksi valittiin kaikki henkilöt, joilla alkoi työttömyysjakso vuonna 2013, yhteensä 417 691 henkilöä. Heistä 72 298:lla työttömyysjakso venyi vähintään vuoden mittaiseksi. Koska SIBin kohderyhmä on pitkäaikaistyöttömät, kustannustarkastelun valittiin vain tämä jälkimmäinen ryhmä.

Pitkäaikaistyöttömät eivät ole homogeeninen joukko, vaan työttömyyden pitkittymisen taustalta löytyy monenlaisia tekijöitä. Useampia hintasegmenttejä muodostamalla voidaan jokainen työtön tehdä yhtä kannattavaksi SIB:n näkökulmasta, jolloin myös palveluntuottajalla on kannusteet toimia yhtä aktiivisesti kaikkien kohderyhmään kuuluvien kanssa. Samalla vähennetään mahdollisuuksia ns. kermankuorintaan.

Hankkeen kilpailutus tapahtui kilpailullisen neuvottelumenettelyn avulla Hansel Oy:n ja Sitran tuella. Neuvottelujen avulla varmistettiin, että varsinainen tarjouspyyntö tulospalkkiomalleineen vastaa TEM:n tavoitteita.

Tulospalkkiomallin perusteeksi asetettiin työttömyyden kesto, ikä ja koulutus. Yksinkertaisuuden vuoksi työttömyyden kesto jaettiin kolmeen osaan: 1-2 vuotta, 2-3 vuotta ja yli kolme vuotta työttömänä olleet. Samoin koulutustausta luokiteltiin kolmeen osaan: peruskoulu, toisen asteen koulutus ja tätä korkeampi koulutus. Myös ikäluokat jaettiin kolmeen osaan: alle 25, 26-55 ja yli 55-vuotiaat.

Taustatekijöiden osalta jaotteluperuste oli se, että ne vaikuttavat keskimääräiseen työttömyyden pituuteen. Myös datan perusteella tiedetään, että peruskoulun varassa olevan työttömyys pitkittyy helpommin kuin korkeamman koulutuksen saaneiden, keski-ikäiset työllistyvät eri tavalla kuin lähellä eläkeikää olevat tai nuoret, ja työttömyyden pitkittyminen itsessään ennustaa yleensä heikompaa työllistymistä verrattuna lyhyempään työttömyyteen.

Hintasegmenttejä tuli yhteensä 27 (3*3*3=27), ja niille jokaiselle asetettiin arvio palkoista perustuen historiallisiin palkkoihin. Arvio kuvaa siis sitä, mitä tapahtuisi nykyjärjestelmässä ilman SIBiä muutenkin.

Hinnoittelussa myös toiminta-alueet on jaettu kolmeen luokkaan: pääkaupunkiseutu kehyskuntineen, kasvukeskukset ja muut alueet. Vaikka veroeurot ovat samanarvoisia ympäri maata, saman tuloksen tekeminen vaatii paikkakunnasta riippuen eri määrän työtä ja kustannuksia muun muassa etäisyyksistä ja muista kustannuksista johtuen.

Työ-SIBin lopullinen palkkiotaso rakentui kilpailutuksen kautta valitun hankehallinnoijan ja TEM:n edustajien välisissä neuvotteluissa. Ks. Työ-  ja elinkeinoministeriön päätös: Työllisyys-SIB -hankkeen tulospalkkiot (17.1.2019)

Vertailuasetelma

Työ-SIBin tulospalkkio ei perustu satunnaistettuun vertailuryhmäasetelemaan. Oikein muodostettuna satunnaistettu vertailuryhmäasetelma antaa tarkimman estimaatin SIBin toiminnan vaikutuksista, mutta siihen liittyy myös omat haasteensa.

Satunnaistettu vertailuryhmäasetelma voi heikentää SIBin mahdollisuuksia tehdä tulosta tai alentaa yhteiskunnan saamia hyötyjä tuomalla tehottomuutta toimintaan. Lisäksi SIBin toiminta voi vaikuttaa myös vertailuryhmään. Tieteellisessä tutkimuksessa edelliset kohdat voidaan hyvin kontrolloida, mutta laajan mittakaavan käytännön tilanteissa näiden kontrolloiminen on vaikeaa:

1. Työ-SIBissa erityisen ongelmallista oli se, että vertailuryhmän työttömien osallistumisesta muihin työllistymishankkeisiin ei saataisi tietoa, saati näiden kilpailevien hankkeiden kustannuksista.
2. Työ-SIB ottaa osan työttömistä pois julkishallinnon palveluiden piiristä, jolloin hallinnolle jää enemmän aikaa hoitaa SIBin ulkopuolelle jääneitä työttömiä. Tätä ylimääräistä resurssia ei kuitenkaan voida kohdentaa vertailuryhmän työttömiin, koska tällöin vertailuryhmä ei kuvaa tilannetta ilman SIBiä. Jo muutenkin niukasti resursoitu julkishallinto kokee tämän usein ongelmaksi.
3. Vertailuryhmän työllistyminen – ja samalla SIBin palkkio – voi muuttua sopimuskauden aikana esimerkiksi tavallisesta poikkeavista työllisyystoimista tai politiikkamuutoksista johtuen. Erityisesti jälkimmäisessä on vaarana, että SIB saa osan tulospalkkiosta ”ilmaiseksi” ilman omia ansioita. (Tämä ongelma ei liity vain tulosperusteiseen ostamiseen, vaan koskee myös perinteistä suoriteperusteista ostamista.) Työ-SIBin osalta ei ollut näköpiirissä mitään suurta lakiuudistusta, joka jotenkin saisi tämän vaikean kohderyhmän työllistymään selvästi aikaisempaa paremmin.
4. Usein SIBin yhdeksi tavoitteeksi asetetaan tuloksellisen toiminnan lisäksi kunnan ja/tai valtion oman toiminnan kehittäminen tuloksellisemmaksi. Kun SIBin tulospalkkio perustuu vertailuryhmä-asetelmaan, muodostuu insentiivirakenne, joka vaikeuttaa osaamisen ja tietämyksen siirtoa julkiselle sektorille.

Tiedolla johtaminen

Vaikka Työ-SIBin tulospalkkio ei perustu vertailuryhmäasetelmaan, ei se tarkoita sitä, etteikö vertailua olisi syytä tehdä. Yksittäisen SIBin vaikutusten sentin tarkan mittaamisen sijaan olisi tärkeää kehittää työllisyystoimien vaikutusten seurantaa kokonaisuudessaan. Nykyisin työllisyystoimien onnistumisen arviointi on enemmän olettamista kuin tietämistä (ks. Aamulehden uutinen 28.2.2019).

Toimivien työllistämistoimien arviointi ja kehittäminen edellyttää ajantasaista seurantatietoa tuotettujen työllistämispalveluiden tuloksista, jotta heikosti toimivat palvelut voidaan erotella hyvin toimivista. Työttömien työllistymistä voitaisiin seurata helposti tulorekisteristä, jopa jokaisen yksittäisen työttömän osalta, ja verrata eri palveluiden tuloksellisuutta ja kustannuksia. Tätä kautta työllistämispalveluiden johtaminen voisi perustua todelliseen ja ajantasaiseen dataan ja tietoon siitä, mitkä toimenpiteet ovat kustannustehokkaita eri asiakassegmenteissä.

Jos kaikista työttömistä olisi käytettävissä ajantasaista tietoa, eri palveluita ja niiden vaikuttavuutta voidaan verrata keskenään ja valita niistä parhaat. Jos SIB ei pärjää tässä kilpailussa, vaan löytyy joku paremman tuloksen tekevä (tai saman tuloksen halvemmalla tekevä) palvelu, niin SIBin toimintaa ei kannata jatkaa, vaan ottaa käyttöön tehokkaammat palvelut. Ja sama tietysti toisinpäin.

Kustannusten vastuunjako

Kuten edellä on todettu, työllisyystoimien vaikutuksia on vaikea arvioida. Yhtä lailla vaikeaa on arvioida niiden vaikutuksia julkistalouteen. Arviointi tehdään useimmiten hyvin suppeasti ja vain yhdestä, suorien kustannusten näkökulmasta. Työttömyys aiheuttaa suoria kustannuksia mm. ansiosidonnaisen työttömyysturvan ja työmarkkinatukien kautta, joista molemmista maksetaan tuloveroa. Se että henkilö työllistyy, saattaa jopa pienentää kunnallisveroja lyhyellä aikavälillä, sillä työttömyyseduista maksetaan enemmän tuloveroja kuin samasta määrästä palkkaa.

Työmarkkinatuki maksetaan valtion ja kunnan toimesta (ks. Kela: työmarkkinatuen laskutus kunnilta). Kunnan maksuosuus vaihtelee 0 – 70 prosentin välillä työttömyyden kestosta riippuen. Tällainen sakkotyyppinen maksuvastuu pyrkii luomaan kunnalle kannusteita työllistämiseen.

Työttömyydestä aiheutuu työttömyysetuuksien lisäksi useita muita kustannuksia esimerkiksi asumis- ja toimeentulotuista sekä menetetyistä tuloveroista ja työeläkkeistä. Myös sairaanhoidon kustannukset voivat nousta (ks. Ylen uutinen 1.7.2018). Työmarkkinatuen kuntaosuus on siis vain osa julkishallinnon työttömyyden kustannuksista (ks. Valtioneuvoston kanslian julkaisu 21.1.2019).

Jos kunta tekee päätökset työllistämistoimenpiteistä kapea-alaisesti työmarkkinatuen kuntaosuussäästön perusteella, lopputulos ei välttämättä ole inhimillisesti saati veronmaksajien näkökulmasta järkevä. Kapea-alainen tarkastelu siirtää kustannuksia jonkin muun julkishallinnon organisaation maksettavaksi (esim. tempputyöllistämisellä siirretään kunnan sakkomaksuja takaisin valtiolle). Ja vaikka toiminta olisi kokonaistaloudellisesti kannattavaa, se ei välttämättä ole kannattavaa yksittäisen organisaation takia (kunta ei voi tai halua toimintaan, jos kunnan oma säästö työmarkkinatuissa on pienempi kuin työllistämisen kustannus, säästöjen ja tulojen mennessä muille tahoille).

Insentiivien näkökulmasta olisi suotavaa, että taho, joka on vastuussa työllistämisestä, voisi tehdä päätökset kokonaistaloudellisesti, eikä kapea-alaisesti yksittäistä osa-aluetta optimoiden.

Kunnilla ei ole nykyisellään riittäviä työkaluja, joilla ne voisivat seurata työllistämistoimien vaikutuksia työllistymiseen. Veronmaksajien näkökulmasta olisi järkevää, että työllistämisestä vastuussa olevat tahot saisivat olennaisen työllistymisdatan ja hyöty-kustannusanalyysi tehtäisiin kokonaiskustannusten näkökulmasta (mukaan lukien kaikki olennaiset julkishallinnon taloudelliset hyödyt).

Toki työllisyystoimien tuloksellisuutta tutkitaan jossain määrin, esimerkiksi työpankkien toiminnasta löytyy tuloksia (ks. ETLAn raportti 17.11.2017). Tällaiset tutkimukset ovat toki toivottavia, mutta tulokset tulevat auttamatta liian myöhään suhteessa tietotarpeeseen, eivätkä poista tulosten seurannan tarvetta; ei riitä, että tekee oikeita asioita vaan ne pitää tehdä myös oikein.

Toiminnan aikaisempi tuloksellisuus ei valitettavasti takaa tuloksellisuutta nopeasti muuttuvassa maailmassa. Nykyisillä digitalisaation mahdollisuuksilla tulosten pitäisi olla saatavilla lähes reaaliaikaisesti, jolloin myös työllisyystoimenpiteiden hyötyjä voitaisiin arvioida oikea-aikaisesti. Näyttöön perustuvien menetelmienkään käyttö ei takaa niiden tuloksellisuutta, vaan tulosten mittaamista tarvitaan niissäkin, jotta nähdään, sovelletaanko menetelmää oikein ja oikeassa kohderyhmässä (ks. YLEn uutinen 9.1.2019).