Kansalaisen osallistumisen mahdollisuudet lainsäädäntö- ja päätöksentekoprosesseissa – Verkkopalvelujen arviointi

Esipuhe

Tämä työpaperi toteutettiin osana Sitran Uudistuva päätöksenteko -projektia, jonka tehtävänä on läpivalaista nykyisiä päätöksentekoprosesseja ja kehittää niitä jatkuvasti muuttuvan yhteiskunnan ja demokratian tarpeisiin. Työpaperi on jatkoa projektin aiemmille selvityksille, jotka käsittelevät lainsäädäntöprosesseja sekä osallistumisen mahdollisuuksia päätöksentekoon. Tässä työpaperissa keskityttiin selvittämään, millaisia verkkopalveluja Suomessa on tarjolla lainsäädäntöprosessin ja siihen liittyvän päätöksenteon seuraamiseen sekä osallistumiseen.

Arvioinnin kohteena olivat verkkopalvelujen käytettävyyteen vaikuttavat tekniset ominaisuudet sekä koko lainsäädäntöprosessin seurattavuus seuranta- ja osallistumispalvelujen kautta. Tällöin läpikäytiin mm. verkkopalvelujen toiminnallisuudet, rakenne ja tietosisältö sekä näiden verkkopalvelujen linkittyminen toisiinsa. Käyttäjien kokemuksia verkkopalvelujen käytettävyydestä tullaan kokoamaan erilliseen työpaperiin, joka julkaistaan keväällä 2023.

Suomen perustuslaki takaa ihmisille mahdollisuuden osallistua päätöksentekoon ja julkisen vallan tehtävänä on edistää tätä. Ollakseen osallinen päätöksenteossa tarvitaan näkymä siihen, miten päätöksiä tehdään, millä aikataululla ja missä. Tällä hetkellä erilaisia ministeriöiden, eduskunnan ja kuntien verkkopalveluja on useita, eivätkä ne linkity toisiinsa. Kokonaiskuvan hahmottaminen lainsäädäntöprosesseista ja vaikuttamisen paikoista on siten vaikeaa.

Työpaperi on tarkoitettu avuksi ja tueksi erityisesti ministeriöiden, eduskunnan ja kuntien verkkosivujen ylläpitäjille ja kehittäjille. Erityisen iso kiitos teille kaikille, jotka annoitte haastattelun ja autoitte osaltanne tämän julkaisun tekemisessä.

Verkkopalvelujen arvioinnin toteuttivat Netum Oy:n asiantuntijat Juha-Pekka Leskinen ja Olavi Köngäs. Arviointi tehtiin helmi-maaliskuussa 2022 ja arvioiduista palveluista vastaavia haastateltiin huhti-toukokuussa 2022. Lämmin kiitos myös arvioinnin tekijöille sekä kaikille työpaperin toteuttamiseen osallistuneille.

Lea Konttinen, johtava asiantuntija, Uudistuva päätöksenteko

Tiivistelmä

Sitran Uudistuva päätöksenteko -projekti teki selvityksen verkkopalveluista, joilla lähinnä ministeriöt ja eduskunta tarjoavat kansalaisille ja yhteisöille näkymiä lainsäädäntö- ja päätöksentekoprosesseihin sekä mahdollisuuksia esittää mielenpiteensä valmistelussa olevista asioista. Selvitykseen otettiin mukaan myös kunnallisasioihin vaikuttamisen verkkopalvelut. Tämä julkaisu on lyhennelmä yksityiskohtaisemmasta selvityksestä, joka on saatavissa Sitrasta Uudistuva päätöksenteko -projektin asiantuntijoilta.

Selvityksen tavoitteena oli luoda tilannekuva tämänhetkisistä institutionaalisista verkkopalveluista, niiden toimivuudesta ja kehittämistarpeista. Tavoitteena oli tunnistaa ja koota yhteen lainsäädäntöprosessiin osallistumisen pullonkauloja, ongelmia ja haasteita.

Selvityksessä olivat mukana seuraavat verkkopalvelut: Demokratia.fi, Kansalaisaloite.fi, Nuortenideat.fi, (poistunut käytöstä 15.8.2022) Kuntalaisaloite.fi, Lausuntopalvelu.fi ja Otakantaa.fi eli osallistumispalvelut sekä Hallitusohjelman seuranta, Hankeikkuna, Eduskunta.fi, Finlex.fi ja Avoinhallinto.fi eli aineistopalvelut.

Jokainen verkkopalvelu arvioitiin erikseen. Arviointikriteereitä otettiin valtiovarainministeriön julkaisemista verkkopalvelujen laatukriteeristöistä. Verkkopalvelut arvioitiin helmi-maaliskuussa 2022 ja arvioiduista palveluista vastaavia haastateltiin huhti-toukokuussa 2022.

Arvioinnissa painotettiin erityisesti tiedon löydettävyyttä (hakutoiminnot, metatiedot, tulosten informatiivisuus) ja selvitettiin, miten valmistelussa oleva asia tunnistetaan eri palveluissa, eli miten esimerkiksi hallituksen lakiesityksestä pääsee sen luonnoksesta annettuihin lausuntoihin ja mahdolliseen aiempaan kansalaiskeskusteluun.

Kaikkien verkkopalvelujen toiminnallisuudet, rakenne ja tietosisältö käytiin läpi. Lisäksi havaintoja varmistettiin, ja niistä keskusteltiin arvioiduista palveluista vastaavien valtioneuvoston kanslian, oikeusministeriön ja eduskunnan virkamiesten kanssa. Arvioitavien verkkopalvelujen käytöstä saatiin volyymitietoja palvelujen tuottajilta. Ne antavat kuvaa siitä, miten palvelujen käyttömäärät suhteutuvat toisiinsa.

Nykytilanteen haasteena on, että kokonaisuuden hahmottaminen on kansalaisen näkökulmasta vaikeaa, mikäli julkisen päätöksenteon prosessit eivät ole tuttuja. Lisäksi palvelukokonaisuutta ja sen kehittämistä ei ole vastuutettu, vaan kehittäminen on organisaatiokohtaista.

Tässä työpaperissa Sitra antaa kehittämisehdotuksia, joita voi toteuttaa jo nyt suhteellisen helposti, sekä kehittämisehdotuksia, joita voi toteuttaa tulevaisuudessa.

Tarvittavat palvelukokonaisuudet tulisi suunnitella kansalaisen, ei tuottajaorganisaatioiden näkökulmasta. Palvelujen väliset linkitykset toisiinsa tulisi myös suunnitella toimivaksi kokonaisuudeksi. Sisällön ylläpito ja laadunvalvonta tulisi organisoida palveluntarjoajien kesken selkeämmin. Sivustojen palvelujen roolia tulisi selkeyttää. Lisäksi mm. metatiedot, hakutoiminnot, kielituki, saavutettavuuspuutteiden korjaaminen, pysyvien osoitteiden käyttö ja tiedon tallentamisen vahvempi ohjaaminen parantaisi palvelujen laatua.

Tärkeintä on, että osallistumispalveluista pitäisi tarjota kansalaiselle selkeä kokonaiskuva.

1. Arvioinnin tavoite ja toteutus

Sähköiset verkkopalvelut tarjoavat kansalaisille mahdollisuuden saada tietoa päätöksenteosta sekä välineitä osallistua ja vaikuttaa asioiden valmisteluun. Perustuslain mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle. Lain perusteella kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua sekä vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen ja itseään koskevaan päätöksentekoon. Lisäksi julkisen vallan tehtävä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Vaikka Suomi onkin demokratian mallimaita, kansainvälisessä vertailussa osallistuvan demokratian osalta Suomi on vasta sijalla 24. Myöskin OECD:n (2022) eri maiden lainsäädäntöprosesseja koskevassa vertailussa Suomi sijoittuu keskikastiin tai sen alapuolelle. Lainvalmistelun avoimuudessa Suomi on kuitenkin aivan maailman kärkeä valtioneuvosto.fi/hankkeet -sivustollaan (Sitra 2022b).

Päätöksentekoon osallistuminen edellyttää tiedon saantia käsiteltävissä olevista asioista sekä sellaisten kanavien luomista, jotka mahdollistavat yksilöiden näkemysten ja tarpeiden tuomisen osaksi lainvalmistelua ja päätöksentekoa (IDEA 2022). Jotta päätöksentekoprosesseja voidaan kehittää ihmislähtöisemmiksi, Uudistuva päätöksenteko -projektissa selvitettiin sähköisten verkkopalvelujen käytettävyyttä sekä lainsäädäntöhankkeisiin liittyvän päätöksenteon seurattavuutta verkkopalvelujen kautta.

Tässä työpaperissa arvioinnin kohteena ovat verkkopalvelut, joilla lähinnä ministeriöt ja eduskunta tarjoavat kansalaisille ja yhteisöille näkymiä lainsäädäntö- ja päätöksentekoprosessien eri vaiheisiin sekä mahdollisuuksia esittää mielenpiteensä valmistelussa olevista asioista. Selvityksessä on mukana myös valtakunnalliset kunnallisasioihin vaikuttamisen verkkopalvelut.

Arvioinnissa haettiin vastauksia mm. seuraaviin kysymyksiin:

• Mikä on verkkopalvelun toimivuus mielipiteensä ilmaisemista haluavan kansalaisen tai yhteisön kannalta?
• Voiko verkkopalvelun kautta seurata palautepyynnön kohteena olevan asian käsittelyprosessin etenemistä?
• Mitkä ovat verkkopalvelun käyttäjämäärät ja palautevolyymit?

Verkkopalvelut arvioitiin aikavälillä helmi-maaliskuu 2022 ja arvioiduista palveluista vastaavia haastateltiin huhti-toukokuun aikana 2022.

Kuva 1. Lainsäädäntöprosessin vaiheet ja eri vaiheisiin liittyviä verkkopalveluja.

2. Lainsäädäntö- ja päätöksentekoprosesseihin liittyvät verkkopalvelut kansalaisen näkökulmasta

Arvioidut verkkopalvelut on jaettu arvioinnissa osallistumispalveluihin ja aineistopalveluihin. Osallistumispalveluissa kansalainen voi suoraan kommentoida käsiteltävänä olevaa asiaa. Aineistopalvelut ovat tietopalveluja, joissa on osallistumispalveluissa käsiteltäviin asioihin liittyviä tausta-aineistoja, käsittelytietoja ja esimerkiksi lainsäädäntöhankkeiden osalta lainsäädäntöprosessin vaiheisiin liittyviä aineistoja.

Taulukko 1. Arvioidut verkkopalvelut

Kuva 2. Lainsäädännön valmistelun sekä päätöksenteon seurantaan ja osallistumiseen tarjottavat verkkopalvelut.

Osallistumista tukevista kansallisista verkkopalveluista otakantaa.fi, lausuntopalvelu.fi sekä nuortenideat.fi -palvelun korvannut digiraati.fi ovat myös kuntien käytettävissä. Nuortenideat.fi-palvelun ongelmaksi todettiin nuorten vähäinen tietämys siitä, kuuluuko joku asia kunnalle, valtiolle vai jollekin muulle taholle. Kuntia koskeville aloitteille on erillinen verkkopalvelu, joka löytyy osoitteesta kuntalaisaloite.fi.

2.1 Yleisiä havaintoja

Lainsäädäntöprosessi ja siihen liittyvät päätöksentekovaiheet näkyvät kansalaiselle verkkopalvelujen kautta tarkasteltuna kahtiajakoisena. Jokaisesta prosessin vaiheesta on hyvin tai ainakin kohtuullisen hyvin tietoa. Toisaalta lainsäädäntöprosessista on kuitenkin vaikea muodostaa kokonaiskuvaa, jollei tunne prosessia ainakin kohtuullisen hyvin.

Nykyiset verkkopalvelut ovat varsin viranomaiskeskeisiä. Yksittäisestä palvelusta on kyllä jonkin verran viittauksia muiden viranomaisten palveluihin, mutta palvelujen etenemistä vaiheesta toiseen on vaikea hahmottaa. Palvelua, jonka kautta pystyisi seuraamaan lainsäädäntöprosessia alusta loppuun, ei ole.

Päätöksenteosta kiinnostuneiden kannalta tietoa on paljon saatavilla yksittäisissä palveluissa, mutta yhteen kokoava näkymä puuttuu. Siten asioiden seurantamahdollisuus vaiheesta toiseen on vaikeaa.

Palveluissa ei ole joko lainkaan tai vain niukasti tietoa siitä, miten kommentoinnin kohteena ollut asia on edennyt. Asia suljetaan järjestelmässä ja sen mahdollisesta jatkosta kiinnostunut joutuu selvittelemään jatkoa muista lähteistä. Tätä vaikeuttaa se, että samalla asialla on palveluissa eri tunnisteet eikä aiempia tunnisteita ole yleensä esimerkiksi metatiedoissa.

Yksittäisissä palveluissa oleva tietomassa on jo tällä hetkellä yleensä suuri, ja asiakirjojen määrä kasvaa koko ajan palvelun käyttöiän kasvaessa. Tällöin haasteeksi muodostuu haluttujen asioiden löytäminen tietomassan seasta. Useimmissa palveluissa hakutoiminnallisuuksissa on selvästi parantamisen varaa. Osassa palveluja hakuominaisuudet (esimerkiksi haku ajankohdan avulla) ovat hyvin rajoittuneita, ja oleellisen tiedon löytäminen materiaalista on vaikeaa.

Tarkasteltujen palvelujen käyttöliittymä on valittavissa suomen ja ruotsin kielellä ja osin myös englannin kielellä. Tietosisältö on valtaosin suomeksi ja ruotsin kielen tuki on myös useiden palvelujen käyttöliittymissä puutteellinen. Palvelut ovat pääosin hyvin ajan tasalla asiatiedon osalta. Monesta palvelusta tosin löytyy kuolleita linkkejä tai tekemättömiä saavutettavuuskorjauksia.

2.2 Havaintoja osallistumispalveluista

Arvioidut osallistumispalvelut ovat oikeusministeriön tuottamisvastuulla. Palvelut on toteutettu niin, että palautetta pyytävä organisaatio voi upottaa omaan verkkopalveluunsa pienohjelman (engl. widget), joka vie suoraan esimerkiksi Otakantaa.fi- tai Lausuntopalvelu.fi-palveluihin. Tavoitteena on lisätä osallistumismahdollisuuksia ja osallistumista tarjoamalla organisaatioille valmis maksuton toiminnallisuus osallistumispalveluihin.

Jokainen oikeusministeriön osallistumispalvelu on oma erillinen järjestelmänsä. Ne ovat käyttöliittymän osalta varsin yhdenmukaisia. Teknisesti erillisenä palveluna on kaikki osallistumispalvelut kattava hakutoiminto Demokratia.fi-palvelussa.

Osallistumispalvelujen käyttömäärät

Osallistamispalvelujen kuukausittaiset käyttömäärät ovat melko alhaiset lukuun ottamatta kansalaisaloite -palvelua. Osallistumispalvelujen keskimääräiset käyntimäärät kuukausitasolla vuosilta 2019–2021 on kuvattu taulukossa 2.

Taulukko 2. Osallistumispalvelujen keskimääräiset kuukausittaiset käyntimäärät aikavälillä 2019–2021.

2.3 Havaintoja aineistopalveluista

Arvioidut aineistopalvelut ovat valtioneuvoston, eduskunnan, oikeusministeriön ja valtiovarainministeriön tuottamia. Valtioneuvoston palveluja ovat Hallitusohjelman seuranta -sivusto sekä valtioneuvoston Hankkeet-sivusto, jotka molemmat löytyvät valtioneuvosto.fi -verkkosivuilta. Eduskunnan aineistopalvelun muodostavat sen julkiset verkkosivut. Finlex on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton internet-palvelu. Sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Avoinhallinto.fi on valtiovarainministeriön verkkopalvelu.

3. Havaintoja palvelujen käytettävyydestä

Palvelujen käytettävyyttä selvitettiin tarkastelemalla niiden käyttöliittymien saavutettavuusvaatimuksia, hakutoiminnallisuuksia, käyttäjän tunnistamista sekä kartoittamalla palveluissa asioiden tunnisteet ja linkitykset palvelujen välillä.

3.1 Käyttöliittymät

Palvelut täyttävät hyvin verkkopalvelujen käyttöliittymiä koskevat saavutettavuusvaatimukset. Palveluista on saavutettavuusselosteet, joissa on todettu havaitut ja korjattavana oleva puutteet. Palvelujen käyttöliittymäkielinä on suomi ja ruotsi sekä joissakin myös englanti. Aineistot ovat pääosin suomeksi. Kielituki on useiden palvelujen käyttöliittymissä puutteellinen.

3.2 Hakutoiminnallisuudet

Oikeusministeriön vastuulla olevissa Demokratia.fi sivuston osallistumispalveluissa on kaikki sen palvelut kattava haku sekä sivustokohtaiset hakutoiminnot. Yleishaussa annetaan yksi tai useampi merkkijono. Haku kohdistuu palvelujen koko tietomassaan eikä rajausmahdollisuuksia ole. Palvelukohtaisissa hakutoiminnossa on jonkin verran suodatusmahdollisuuksia.

Suurin ongelma hakutoiminnoissa, myös aineistopalveluissa, on aikarajauksen puute. Kansalainen on yleensä kiinnostunut ajankohtaisista asioista. Loogista olisi, että haku oletusarvoisesti tuo ajankohtaiset (käynnissä olevat) asiat ja historiahaun voi tehdä erillään. Aikarajauksen tulisi perustua tapahtumapäivään eikä esimerkiksi verkkosivun tai tiedon tallennusajankohtaan.

3.3 Käyttäjän tunnistaminen

Osallistumispalveluissa edellytetään vaihtelevasti käyttäjän tunnistautumista, jos käyttäjä haluaa osallistua. Osassa palveluista, kuten kansalaisaloite, edellytetään vahvaa tunnistautumista.

Vahvan tunnistautumisen tapana on yleensä Suomi.fi-tunnistautuminen (varmennekortti, mobiilitunniste tai pankkien tunnistautumisratkaisut). Tällöin tietolähteenä on käytännössä väestötietojärjestelmä. Muita olemassa olevia tietolähteitä (kuten yritystietojärjestelmän tietoja) ei käytetä esimerkiksi palveluissa, joissa voi antaa lausunnon jonkin yhteisön nimissä.

Useassa palvelussa henkilö voi esittää edustavansa jotakin yhteisöä, Palveluissa ei tarkasteta julkisista lähteistä, onko henkilöllä ko. yhteisön edustamisoikeutta. Tämä avaa ainakin kiusanteon mahdollisuuksia.

3.4 Asioiden tunnisteet ja linkitykset palvelujen välillä

Asioilla on jokaisessa palvelussa oma yksilöllinen tunnus (ID), joka näkyy tai ei näy loppukäyttäjälle. Yhden palvelun tunnus ei systemaattisesti näy toisessa palvelussa. Esimerkiksi lausuntopalvelussa käytetty hanketunnus on lausuntopyynnössä ja lausunnoissa, mutta lausuntoyhteenvedossa on vain diaarinumero. Lausuntojen ja yhteenvedon välillä ei ole automaattisesti yhteyttä.

Palvelujen välillä on niukasti linkkejä asian aikaisempiin esiintymiin muissa palveluissa. Niissä on myös vaihtelevasti linkkejä aineistopalveluihin, joissa ko. asiaa on. Tältä osin kysymys lienee pääosin siitä, että tietoja tallennetaan hyvin vaihtelevasti ja palvelut ilmeisesti eivät ohjaa vahvasti tallennusta.

Erillisistä tunnisteista ja puutteellisista linkityksistä johtuen, käyttäjän on vaikea löytää tiettyä asiaa eri palveluista ja hahmottaa asian kehittymistä käsittelyn aikana. Esimerkiksi lainsäädäntöprosessin eri vaiheissa lakihankkeella ei ole käytettävissä yksilöllistä prosessitunnusta (ID), jonka avulla olisi mahdollista seurata lainsäädäntöhankkeen etenemistä aina

Hallitusohjelman toimintasuunnitelmasta, lainvalmistelun ja eduskunnan päätöksenteon kautta hyväksyttyyn Finlex.fi:tä löytyvään ajantasaiseen lainsäädäntöön saakka.

Kuva 3. Osallistumis- ja seurantapalvelujen välisiä linkityksiä.

4. Kehittämisehdotuksia

Verkkopalveluja kehitetään jatkuvasti käyttäjien tarpeiden ja teknologian muuttuessa. Jatkuvan ylläpitävän kehittämisen lisäksi syntyy yleensä 5–10 vuoden välein tarve tehdä suurempia muutoksia esimerkiksi palvelun teknisen alustan tai organisaatioiden muutosten johdosta. Kehittävän ylläpidon etuna on mahdollisuus tehdä palveluihin muutoksia suhteellisen nopeasti ja kustannustehokkaaksi.

4.1 Kehittämisehdotuksia nykyisiin verkkopalveluihin

Oikeusministeriö tarjoaa mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun ja vaikuttaa valtion ja kuntien päätöksentekoon. Aloite- ja lausuntopalvelut tukevat hyvin käyttötarkoitustaan. Kokonaiskuvan muodostaminen on kuitenkin vaikeaa, mikäli julkisen päätöksenteon prosessit eivät ole tuttuja.

Demokratia.fi on ilmeisesti suunniteltu ”kattopalveluksi” ja sivuksi, josta siirrytään eri osallistumispalveluihin. Sen palvelulupaus on seuraava: ”Demokratia.fi-sivustolta saat ajankohtaista tietoa asioiden valmistelusta paikallisesti, Suomessa ja Euroopan unionissa. Seuraa valmistelua ja vaikuta! Seuraa ja kannata uusimpia aloitteita. Osallistu keskusteluun ja kuulemisiin. Tutustu lainsäädäntöhankkeisiin.”

Demokratia.fi -sivusto ei vähäisen käyttömäärän perusteella arvioiden ole saavuttanut tavoitteitaan. Se näyttää jokaisesta kattamastaan palvelusta kaksi tuoreinta asiaa, mutta on muuten staattinen sivusto. Kansalaisia todennäköisesti kiinnostavat ajankohtaiset asiat sekä niihin liittyvät valtion ja kuntien toimenpiteet eivät näy.

Demokratia.fi -sivustolla voisi kuvata havainnollisesti suomalaisen yhteiskunnan hallinnollinen rakenne ja eri toimijoiden roolit. Sivustolla kuvattaisiin valtion, hyvinvointialueiden ja kuntien valmistelu- ja päätöksentekoprosessit sekä kansalaisen mahdollisuudet vaikuttaa päätöksentekoon.

4.2 Asioiden tunnisteet ja linkitykset palvelujen välillä

Asioilla ei ole yhtä yksilöllistä tunnusta, jota käytettäisiin eri palveluissa. Sen sijaan asioilla on jokaisessa palvelussa oma yksilöllinen tunnus (ID), joka näkyy tai ei näy loppukäyttäjälle. Yhden palvelun tunnus ei systemaattisesti näy toisessa palvelussa. Esimerkiksi lausuntopalvelussa käytetty hanketunnus on lausuntopyynnössä ja lausunnoissa, mutta lausuntoyhteenvedossa on vain diaarinumero. Lausuntojen ja yhteenvedon välillä ei ole automaattisesti yhteyttä. Asian tilaa voidaan korjata tallentamalla asian muita tunnuksia asioiden ja asiakirjojen tietoihin niin, että tunnukset ovat hakutoiminnallisuuksien ulottuvilla.

Palvelujen välillä on niukasti linkkejä asian aikaisempiin esiintymiin muissa palveluissa. Niissä on myös vaihtelevasti linkkejä aineistopalveluihin, joissa ko. asiaa on. Tältä osin kysymys lienee pääosin siitä, että tietoja tallennetaan hyvin vaihtelevasti ja palvelut ilmeisesti eivät ohjaa vahvasti tallennusta.

4.3 Palvelujen toiminnallisuuksien kehittäminen

Palvelujen toiminnallisuutta voisi parantaa laadukkaammalla metatietojen, hakutoimintojen, kielituen ja pysyvien osoitteiden käytöllä sekä saavutettavuuspuutteet korjaamalla. Myös yhteisön edustaminen olisi tehtävä luotettavammaksi kuin mitä se tällä hetkellä on.

Metatiedot

Palveluissa tulisi olla tekninen mahdollisuus tallentaa asian ja asiakirjan metatietoja kuten erilaiset asiasanat, päivämäärät, asioiden tunnisteet ja tekijätiedot.

Metatiedoissa pitäisi aina olla asian varsinainen tapahtumapäivä (esim. minä päivänä valtioneuvoston on päättänyt esityksestä eduskunnalle). Havaintojen mukaan hakutulokset tulevat joissakin palveluissa tiedon viimeisen tallennuspäivän perusteella.

Hakutoiminnot

Palvelujen hakutoiminnoissa tulisi olla mahdollisuus useamman hakusanan samanaikaiseen käyttöön eli ns. Boolean operaattoreiden hyödyntämiseen.

Haun pitäisi olla mahdollista myös päivämäärärajauksella (aikaväli). Esimerkiksi kulloinkin vallassa olevan hallituksen asioiden esittelyyn keskittyvällä valtioneuvosto.fi-sivustolla on myös aiempien hallitusten aineistoja, joiden löytämiseen ei nyt ole välineitä.

Haun oletusarvona tulisi olla avoinna olevien asioiden esittäminen. Päättyneiden (ei-aktiivisten) asioiden haku olisi optiona.

Hakutulokset tulisi esittää ”uusin ensin” periaatteella tai tulosten esittämisjärjestyksen tulisi olla valittavissa.

Kielituki

Osallistumisen verkkopalveluissa on kielivalintana suomi ja ruotsi sekä joissakin myös englanti. Käyttöliittymien käännökset ovat puutteellisia. Esimerkiksi invånarinitiativ.fi -sivustolla kuvataan prosessi sanoilla ”Kuntalaisaloitteen lähettämisen vaiheet” ja utlåtande.fi -palvelussa ”Lausunnonantajan lausunto”. Vastaavia puutteita on kaikissa osallistumispalveluissa ja esimerkiksi ministeriöiden nimet ovat aina suomen kielellä valitusta käyttökielestä riippumatta. Kyse on hyvin helposti korjattavista puutteista.

Saavutettavuuspuutteiden korjaaminen

Kaikissa arvioiduissa verkkopalveluissa on saavutettavuusseloste. Niissä on todettu jonkin verran puutteita, jotka selosteiden mukaan korjataan vuoden 2021 loppuun mennessä. Näin ei ole tehty eikä saatavuusselosteita ole päivitetty arvioinnin ajankohtana keväällä 2022.

Pysyvien osoitteiden käyttö

Asioiden säilymisen, löytämisen ja linkittämisen varmistamiseksi tärkeät loppudokumentit, kuten lausuntoyhteenvedot, tulisi tallentaa URN osoitteisiin. URN-tunnukset (URN = Uniform Resource Name) ovat verkossa julkaistaville dokumenteille annettavia pysyviä, ainutkertaisia tunnisteita. Käytetyt URL-osoitteet (Uniform Resource Locator) vaihtuvat helposti, kun palvelujen alustoihin tehdään teknisiä muutoksia ja seurauksena on linkitysten katkeaminen.

Yhteisön edustaminen

Useissa palveluissa käyttäjän voi ilmoittaa edustavansa jotakin organisaatiota. Käyttäjä tunnistetaan yleensä luotettavasti, mutta käyttäjän oikeutta edustaa organisaatiota ei varmisteta. Edustamisoikeuden varmistaminen on normaali käytäntö ja se voidaan helposti tehdä Patentti- ja rekisterihallituksen ja Digi- ja väestötietoviraston palvelujen kautta. Käytännössä kuka tahansa voi tehdä esimerkiksi lausunnon minkä tahansa julkisen tai yksityisen organisaation nimissä ja aiheuttaa vähintäänkin hämminkiä julkisuudessa.

4.4 Tietosisällön ylläpidon kehittäminen

Tiedon tallentamisen vahvempi ohjaaminen, metatietojen kirjaaminen, linkitykset palvelujen välillä ja asioiden seuranta parantaisivat palveluiden laatua. Suomen kielilaki tulisi huomioida ja viranomaisten ylläpitämiä palveluja tulisi tarjota myös ruotsiksi, sillä tällä hetkellä osallistumispalveluissa on lähinnä suomenkielistä aineistoa.

Metatiedot

Verkkopalveluissa olevissa aineistossa on nykyisellään vähän metatietoja. Metatiedot, kuten päivämäärät, asiasanat ja tunnisteet, helpottavat asioiden ja asiakirjojen löytämistä palvelujen sisäisillä ja julkisilla hakukoneilla. Nykyisellään esimerkiksi lakia koskevan lausuntopyynnön pdf-muotoisen tallenteen ainoa metatieto voi olla ”asiakirjapohja”.

Metatietoihin tulisi tallentaa myös asian aikaisemmassa käsittelyssä käytetty tunniste (esim. lausuntoyhteenvedossa hankeikkunan tunnus, hallituksen esityksessä valtioneuvoston diaarinumero jne.). Metatietoihin tallennettava tunnus voisi olla myös lainsäädäntöhankkeen yksilöllinen tunnistetieto (ID) ns. prosessitunnus, jolla asia tunnistettaisiin prosessin eri vaiheissa.

Tiedon tallentamisen vahvempi ohjaaminen

Viranomaisten palveluissa tekemä tietojen ylläpito on luonnollisista syistä erittäin hajautunut. Tämä näkyy siinä, että asioista on tietoja varsin vaihtelevasti. Tietojen tallentamista tulisi ohjata vahvemmin ja vaatia enemmän esimerkiksi pakollisten metatietojen tallentamista.

Linkitykset palvelujen välillä

Linkitykset osallistumispalvelujen välillä ja niistä aineistopalveluihin ovat puutteellisia. Esimerkiksi lausuntopalvelusta tulisi olla linkki paikkoihin, jossa ovat muut kuin lausuntopalvelussa annetut lausunnot ja lausuntojen yhteenveto. Vastaavasti esim. eduskunnan ja valtioneuvoston sivustojen välillä tulisi olla linkitys, jolla pääsee eduskunnan käsittelyssä olevan lakiehdotuksen valmisteluaineistoihin.

Useimmat asiat liittyvät lainsäädäntöön ja niissä tulisi olla aina linkit asiaan liittyviin säädöksiin Finlexissä.

Kieli

Lausuntopalvelu.fi-palvelu pois lukien osallistumispalveluissa on lähinnä suomenkielistä aineistoa.

Mitä osallistumisen jälkeen?

Osallistumispalveluissa ei nykyisin ole tietoa siitä, mitä käsittelyssä olleelle asialle on tehty. Kommentin, lausunnon tai aloitteet laatija ei saa helposti näkymää siihen, miten asia on edennyt ja onko osallistumisella ollut jotakin vaikutusta.

Asian sulkemisen yhteydessä tulisi tallentaa tiedot siitä, mitä asialle seuraavassa vaiheessa tehdään tai muu palaute asiasta riippuen. Esimerkiksi lausuntopalvelussa tulisi olla linkki lausunnoista tehtyyn yhteenvetoon ja paikkaan, jossa ovat asiaa koskevat muut kuin lausuntopalvelussa annetut lausunnot.

5. Verkkopalvelujen kehittämisen tulevaisuuskuva

Verkkopalvelujen tulevaisuuskuvaa on maalattu syksyllä 2022 julkaistussa valtioneuvoston periaatepäätöksessä suomalaisesta demokratiapolitiikasta 2020-luvulla (OM 2022). Periaatepäätöksessä suomalaisten verkkodemokratiapalvelujen pitkän aikavälin kehittämistoimenpiteenä on esitetty julkishallinnon kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia tarjoavien erillisten palvelujen kokoamista yhdeksi vuorovaikutteiseksi demokratiapalveluksi.

Ihmisten osallistumismahdollisuuksien lisääminen valmisteluun ja päätöksentekoon nykyistä paremmin, samoin ihmislähtöinen toimiva julkinen hallinto, on nähty tärkeäksi demokratian ja hyvinvointiyhteiskunnan edellytykseksi myös marraskuussa 2022 julkaistussa Valtioneuvoston selonteossa Suomen digitaalinen kompassi (VNK 2022). Tavoitteeksi on asetettu, että Suomessa on vuonna 2030 maailman tehokkain julkinen sektori ja julkisten palveluiden taustalle on rakennettu tiedon jakamiseen, yhteentoimivuuteen ja korkeaan automaatioon perustuvat ratkaisut. Selvityksen mukaan digitaalisten palvelujen ja yhteiskunnan digitalisaatiota tulee toteuttaa ihmisten tarpeista käsin. Suunnittelun keskiössä tulee olla ihminen, eikä teknologia tai hallinnolliset rakenteet.

Valtioneuvoston tulevaisuuskuvien perusteella myös lainsäädäntöprosessi näyttäytyisi tulevaisuudessa nykyistä helpommin seurattavana ja prosesseissa on käytössä ihmislähtöisesti toteutetut osallistumisen palvelut ja seurantapalvelut. Tämä kuitenkin edellyttää, että tavoitteeksi asetetaan nykyisen organisaatiolähtöisyyden häivyttäminen lainvalmistelu- ja päätöksentekoprosessin eri vaiheista niin, että osallistumisen mahdollisuuksista sekä asian käsittelyn tilanteesta saa helposti kokonaiskuvan prosessin kuluessa.

Nykyinen arviointiin sisältyvien sähköisten verkkopalvelujen kokonaisuus on syntynyt vaiheittain viimeisen 20 vuoden kuluessa. Kokonaisuus tarjoaa paljon tietoa ja hyvät osallistumismahdollisuudet, mutta se on vaikeasti hahmotettava ja asioiden etenemisen seuraaminen on vaikeaa. Osallistumismahdollisuuksien nostaminen keskiöön tulee olla kehittämisen kantavana ajatuksena. Jatkossa osallistumisen ja seurannan verkkopalveluja tulisi kehittää niin, että ihmisten olisi nykyistä helpompaa seurata asioiden ja päätöksenteon etenemistä sekä saada vaivattomammin tietoa osallistumisen paikoista ja ajankohdista.

Seuraavissa kappaleissa kuvattavilla kehittämisehdotuksilla voidaan korjata nykyisessä verkkopalvelujen kokonaisuudessa olevia keskeisiä ongelmia, kuten kokonaisuuden hahmottamisen hankaluutta yksilöiden näkökulmasta ja yksittäisen asian käsittelyn tilannekuvan hahmottamisen vaikeutta. Lainsäädäntöhankkeiden seuraaminen on myös haastavaa. Tämä vaatii hyvää tietämystä päätöksenteon tasosta: tapahtuuko päätöksenteko eduskunnassa, valtioneuvostossa, hyvinvointialueella vai kunnassa. Haasteena on myös se, että verkkopalvelujen kokonaisuutta ja sen kehittämistä ei ole vastuutettu, vaan kehittäminen on organisaatiokohtaista.

Tulevaisuuden verkkopalvelujen kehittämisen periaatteita

• Suunnitellaan verkkopalvelukokonaisuudet kansalaisen, ei tuottajaorganisaatioiden näkökulmasta. Samalla lopetetaan palvelut, joiden roolit eivät ole selkeitä ja käyttömäärät ovat vähäisiä sekä poistetaan palvelujen päällekkäisyydet.
• Suunnitellaan palvelujen väliset linkitykset toisiinsa toimivaksi kokonaisuudeksi.
• Organisoidaan verkkosivujen sisällön ylläpito ja laadunvalvonta.
• Selkeytetään sivustoilla ja viestinnässä eri palvelujen roolit (esim. mikä on otakantaa.fi ja lausuntopalvelu.fi -palvelujen käyttötarkoitus)

Ehdotus tulevaisuuden verkkopalveluksi

Arvioinnin pohjalta esitellään seuraavaksi yksi mahdollinen tulevaisuuskuva osallistumisen ja seurannan yhteen kokoavasta verkkopalvelusta. Päätöksentekoprosessien ja muiden erojen takia aloitteet ja julkisen sektorin hankkeiden seuranta- ja osallistumismahdollisuudet kannattaisi jakaa kolmeen ryhmään:

• Kuntien ja hyvinvointialueiden toimintaan liittyvät asiat
• Lainsäädännön kehittäminen sekä muut valtioneuvoston ja valtion virastojen toimintaan liittyviin asiat
• Kansalaisaloite (eduskunta).

Näiden kokonaisuuksien ”kattopalveluna” voisi olla esimerkiksi parannettu demokratia.fi -verkkopalvelu, jossa kansalaista ohjataan kuhunkin asiaan liittyviin palveluihin. Monien kanavien kautta neuvontaa tarjoava Digi- ja väestötietoviraston kansalaisneuvonta.fi voisi tukea myös osallistumispalvelujen käyttäjiä.

Kuntien ja hyvinvointialueiden hankkeet ja aloitteet olisi hyvä pitää yhdessä palvelussa. Sote-uudistuksesta johtuen käyttäjien voi olla vaikea hahmottaa, mitkä asiat kuuluvat kunnan ja mitkä hyvinvointialueen vastuulle.

Valtionhallinnon hankkeiden kannalta keskeisessä asemassa on hallitusohjelma. Hallitusohjelma konkretisoidaan toimenpidesuunnitelmaksi ja hankkeiksi, joita hallitaan ja seurataan valtioneuvosto.fi/hankkeet-palvelussa. Hankkeiden seurantaa helpottaisi linkitykset prosessin eri vaiheiden välillä sekä asioiden yksilölliset tunnukset (ID) hallitusohjelmasta lähtien.

Valtioneuvosto.fi/hankkeet-palvelussa on jo nyt paljon osallistumiseen liittyvää aineistoa kuten kutsuja kuulemistilaisuuksiin, esityksiä jne. Valtioneuvosto.fi/hankkeet-palvelussa on käytännössä kaikki hankkeet, joita ministeriöt vievät Otakantaa.fi-palveluun ja lausuntopalvelu.fi-palveluun. Nämä palvelut ja tietovirrat samoin kuin hallitusohjelman seurannan voisi integroida tiukasti valtioneuvosto.fi/hankkeet-palveluun. Eduskunnan päätöksentekotietojen linkittäminen valtioneuvosto.fi/hankkeet aineistoihin mahdollistaisi lainsäädäntöhankkeiden etenemisen seurannan kokonaisuudessa.

Valtioneuvosto.fi/hankkeet-palvelun nostaminen keskiöön helpottaisi merkittävästi osallistumista ja hankkeiden etenemisen seurantaa, kun kaikki hankkeen vaiheet ovat yhdessä palvelussa.

Kuvassa 4 on hahmotelma siitä, miltä kokonaisuus voisi esimerkiksi näyttää. Tällöin kokonaisuus koostuisi osallistumis- ja aineistopalvelut kokoavasta kattopalvelusta (Demokratia.fi tai vastaava), neljästä osallistumispalvelusta ja aineistopalveluista. Yhteinen kattopalvelu tarjoaisi yhteisen näkymän, hakupalvelut ja pääsyn kaikkiin muihin palveluihin. Tulevaisuuskuva on tarkoitettu hahmottamaan, miten toteuttamista kannattaisi pohtia tarkemmin esimerkiksi järjestelmien elinkaaren, toimijoiden välisten vastuiden, päätöksentekoprosessien seurattavuuden ja kansalaisten palveluiden käyttökokemusten näkökulmista.

Kuva 4. Ehdotus tulevaisuuden osallistumis- ja aineistopalvelut kokoavasta verkkopalvelusta.

Lähteet

IDEA 2022. Global state of democracy (PDF).

OECD 2022. Better Regulation Practices across the European Union 2022 (Haettu 5.4.2022)

OM 2022. Valtioneuvoston periaatepäätös suomalaisesta demokratiapolitiikasta 2020-luvulla (PDF).

Sitra 2020. Miten tietoa käytetään päätöksenteossa? (PDF).

Sitra 2021. Miten Suomessa säädetään laki? (PDF).

Sitra 2022a. Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa? (PDF).

Sitra 2022b. Kansalaisen osallistamisen välineitä maailmalta (PDF).

V-Dem -institut 2022. Democracy Report 2022, Autocratization Changing Nature? (PDF).

VNK 2022. Valtioneuvoston selonteko: Suomen digitaalinen kompassi (PDF).