Kuntalaisten tietopohjainen osallistuminen talouden suunnittelussa

Esipuhe

Demokratian kehittäjät ja hallinnon kehittäjät katsovat usein maailmaa hieman eri vinkkeleistä. Demokratian kehittäjille keskeisintä ovat tasapuoliset ja reilut osallistumismahdollisuudet. Kansalaisten äänen halutaan kuuluvan päätöksenteossa myös vaalien välillä. Hallinnon kehittäjät taas tarkastelevat päätöksentekoa tehokkuuden näkökulmasta. Kustannustehokas päätöksenteko- ja toimeenpanokyky halutaan turvata haastavissakin olosuhteissa.

Tuoreessa tutkimuskirjallisuudessa ovat yhä enemmän painottuneet äänet, joissa näitä katsantokantoja yritetään sovittaa yhteen. On ruvettu puhumaan erilaisia arvoja yhdistelevistä hybridi-innovaatioista ja ekosysteemeistä, joissa erilaisia uusia toimintatapoja tarkastellaan kokonaisuuksien kautta.

Vaikeiden termien taustalla on paljon viisautta. Mekin Sitrassa uskomme, että uudet kansalaisosallistumisen menetelmät voivat olla aidosti vaikuttavia vain, jos myös viranhaltijat ja poliittiset päätöksentekijät kokevat niistä hyötyvänsä. Vahvemman osallisuuden ohella uusien menetelmien hyöty täytyy pystyä konkretisoimaan myös paremman päätöksenteko- ja toimeenpanokyvyn kautta.  

Tässä raportissa vedämme yhteen oppeja kokeiluista, joissa tuotiin yhteen kaksi toisilleen vierasta toiminnan kenttää kuntatasolla: talouden suunnittelun ja kuntalaisten osallistumisen. Erikseen osallisuuteen jyvitettyjen rahojen sijaan kuntalaiset osallistettiin tarkastelemaan sääntömääräistä kuntien talouspäätöksentekoa ja puntaroimaan eri ratkaisuvaihtoehtoja.

Sitran tuoreen Tulevaisuusbarometrin mukaan suomalaiset suhtautuvat erittäin pessimistisesti omiin vaikutusmahdollisuuksiinsa juuri kuntatasolla. Vain 16 prosenttia vastaajista koki, että voi osallistua riittävästi keskusteluun asuinkuntansa tulevaisuudesta. Vielä harvempi koki, että voi vaikuttaa asuinkuntansa tulevaisuuteen.

Uusille toimintamalleille on siis suuri tarve samalla, kun kuntien tehtävät ja talous ovat suuressa murroksessa. Me Sitrassa uskomme, että kuntalaisten vahvempi mukaan ottaminen talouspäätöksentekoon on yksi toimiva keino luottamuksen rakentamiseen. Samalla päättäjät saavat selkänojaa vaikeiden valintojen tekemiseen.

Haluan lämpimästi kiittää kaikkia kokeilukumppaneitamme, joita ilman nämä kokeilut eivät olisi olleet mahdollisia. Työ ei pääty tähän. Sitran ohjelmatoiminnassa jatkamme kokeilujen oppien ja toimintamallien levittämistä sekä juurruttamista eri hallinnon tasoille myös tulevina vuosina.

26.3.2025

Hannu-Pekka Ikäheimo
Ohjelmajohtaja
Demokratiainnovaatiot, Sitra

Tiivistelmä

Kuntatalous on merkittävä osa julkista sektoria, ja talouden suunnittelu kunnan toiminnan ydinprosessi. Budjetointi tekee strategian todeksi osoittamalla tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavat resurssit.

Kuntien toimintaedellytykset ja talouden perusteet ovat merkittävässä murroksessa. Kuntien tilanteet ovat keskenään erilaisia ja siksi myös haasteet on nähtävä ja ratkaisut niihin löydettävä paikallisesti. Kuntalaiset voivat auttaa tässä, sillä he näkevät panostusten lopputulokset (outcomes) ja heillä on kokemustietoa eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksista arjessa (impacts).

Kuntalaisten osallistuminen talouden suunnitteluun on sallittua ja jopa suotavaa, mutta sitä ei ole systemaattisesti hyödynnetty. Monissa osallistumismenetelmissä ongelmana on taustatiedon puute. Tähän vastaa puntaroiva kansalaispaneeli, joka tuottaa harkitun, tietopohjaisen kansalaismielipiteen valmistelun ja päätöksenteon tueksi. Menetelmässä satunnaisotannalla valittu joukko tavallisia kansalaisia perehtyy ja valmistelee kannanoton ajankohtaiseen poliittiseen kysymykseen.

Kyseessä on Suomessa uusi innovaatio, jossa yhdistyy kaksi pitkälle kehittynyttä, toisistaan erillisiksi miellettyä julkisen sektorin toimintoa: vuosikymmenten saatossa hioutunut, lakisääteinen talouden suunnittelu ja puntaroivan demokratian parhaiden käytäntöjen mukainen kansalaisosallistuminen. Maailmalta vastaavasta menettelystä löytyy yksittäisiä esimerkkejä, samoin tutkimuskirjallisuutta.

Sitra rahoitti vuosina 2023–2024 kahdessa vaiheessa kokeiluja Turussa, Jyväskylässä, Salossa, Pieksämäellä, Merikarvialla ja Rautalammilla. Kuntien kokoamat kansalaispaneelit ottivat kantaa kuntien taloudessa tunnistettuihin haasteisiin talouden suunnittelun prosessin eri vaiheissa. Kuntalaiset puntaroivat perehdytyksen pohjalta talouden tasapainotusta, strategista ohjausta ja arviointia, investointeja sekä asuntotarjontaa. Suositukset mm. tukivat pitkäjänteistä taloudenpitoa, esittivät uusia ratkaisuja ja tukivat päätöksentekijöitä hyväksyttävien säästökohteiden löytämisessä.

Sitra suosittelee kunnille satunnaisotannalla valitun, puntaroivan kansalaispaneelin käyttämistä talouden suunnittelun tukena erityisesti kysymyksissä, jotka koskettavat laajasti eri väestöryhmiä ja jakavat vahvasti mielipiteitä. Keskeistä on toimeksiannon rajaus, osallistujien perehdytys, oikean aikaikkunan tunnistaminen sekä työskentelyn kytkentä valmisteluun, päätöksentekoon ja arviointiin. Jatkossa toteutuksen kehittämisessä voidaan alentaa kustannustasoa mm. käyttämällä harkitusti ulkoistamista ja hyödyntämällä tekoälyä osallistumisen tukena.

Kun tietopohjainen kuntalaisten osallistuminen nähdään talouden suunnittelun voimavarana, se vahvistaa kuntien päätöksentekokykyä, tukee niiden itsehallintoa sekä toteuttaa hallinnon läheisyysperiaatetta.

1. Kuntien talouden suunnittelu

Kuntien toimintaedellytykset ja talous ovat merkittävässä murroksessa. Strategiset valinnat konkretisoituvat talouden suunnittelussa. Miten kuntalaisten osallistuminen voisi olla avuksi viisaiden päätösten tekemisessä?

Kuntatalous on mittava osa julkista sektoria. Valtiovarainministeriön kuntatalousohjelman mukaan kuntien, kuntayhtymien ja niiden tytäryhteisöjen yhteenlasketut toimintakulut vuoden 2023 tilinpäätöksissä olivat 29 miljardia euroa, investointimenot 8 mrd. euroa, lainakanta 39 mrd. euroa ja rahavarat 8 mrd. euroa. Kun nämä kohdistuvat pitkälti paikallisiin arvoketjuihin, ne vaikuttavat koko maamme elinvoimaan, hyvinvointiin ja kestävyyteen. On siis merkittävää, miten tätä resurssia käytetään viisaasti.

Talouden suunnittelu on kunnan toiminnan ydinprosessi, keskeisin vallankäytön väline ja itsehallinnon olennainen osa. Sen lähtökohtana ovat poliittisten päätösten, viranhaltijavalmistelun sekä sidosryhmä- ja kuntalaisosallistumisen pohjalta kirjoitetut strategiat, ohjelmat ja tavoitteet. Talouden suunnittelussa nämä konkretisoituvat resurssien käytön mahdollisuuksiksi ja reunaehdoiksi. Samalla käydään myös ulkoisten ja sisäisten osapuolten kilpailua resursseista. Voidaankin sanoa, että strategia tulee todeksi, kun tehdään budjetti. Siksi juuri talouden kautta päätöksentekijät ohjaavat kunnan hallintoa ja toimintaa. Kuitenkin myös yksittäisten määrärahavarausten sisälle jää runsaasti päätösvaltaa lautakuntatason luottamuselimille ja kunnan operatiiviselle organisaatiolle toimia valtuuston asettamien tavoitteiden ja lainsäädännön puitteissa.

Budjetointi mahdollistaa talouden ennakoinnin ja toiminnan suunnittelun tavoitteiden toteuttamiseksi rajallisten resurssien puitteissa. Menestyksen edellytys on jaettu ja käyttöön otettu tieto siitä, millaisella resurssien kohdennuksella saavutetaan tavoitteet parhaiten. Talouden suunnittelu on tuon tiedon hankkimista ja käyttämistä. Samalla tietoa rajataan ja valikoidaan eri tavoin. Taloustieteissä tunnetaankin kysymys budjetoinnista tiedonkulkuna organisaatiossa. Esimerkiksi Heinle, Ross & Saouma (2014) ovat tarkastelleet budjetointia ”top-down” ja ”bottom-up” -asetelmissa sekä näihin liittyviä kannustimia. He päätyvät muun muassa osoittamaan, että tiedonkulun lisääminen alhaalta ylöspäin voi tuottaa etua erityisesti epävarmassa ja muuttuvassa toimintaympäristössä. Sama ajatus löytyy laajemminkin tietopohjaisen päätöksenteon kirjallisuudesta, ks. esim. Hellström et al. (2019).

1.1 Kuntien tilanne muuttuu

Kuntien toimintaedellytykset ovat pitkäkestoisessa, merkittävässä murroksessa, jota kuvataan mm. valtiovarainministeriön kuntapolitiikan tulevaisuustyön raportissa (2022). Väestön ikääntyminen ja väheneminen jatkuu useimmissa kunnissa, samoin kasvukivut ja investointipaineet toisaalla. Elinkeinorakenteen muutokset koskevat kaikkia. Tekniikan kehitys ja kestävyyssiirtymä voivat avata uusia mahdollisuuksia myös paikallistalouteen. Geopolitiikan vaikutukset näkyvät varsinkin itäisissä maakunnissa.

Valtion koronatuet toivat kuntatalouteen hetkellisen helpotuksen, mutta vuodesta 2024 alkaen on palattu aiemmille kehitysurille. Kuntien oma konsulttiyritys FCG ennakoi vuonna 2023, että vuonna 2030 kolmasosa kunnista tulisi olemaan kumulatiivisesti alijäämäisiä, eli ne eivät olisi onnistuneet kattamaan alijäämiään kuntalain edellyttämällä tavalla neljän vuoden aikajaksolla. Kuntien tekemät korjausliikkeet kuten säästöt ja veronkorotukset ovat parantaneet ennustetta, mutta alijäämäisiä olisi perusskenaariossa vuonna 2030 edelleen viidesosa kunnista, arvioi FCG talvella 2025.

Myös kuntien tehtäviä on muutettu perustavanlaatuisesti. Sosiaali- ja terveyspalvelut sekä pelastustoimen tehtävät on äskettäin siirretty hyvinvointialueille ja vuoden 2025 alusta kuntien vastuulle on annettu aiemmin valtiolle kuuluneet työllisyys- ja elinkeinopalvelut. Kuntien valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistus onkin paraikaa valmisteilla pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaisesti.

Jos yhteistä tietoa, tahtoa ja osaamista löytyy, nämä läpileikkaavat murrokset ovat myös mahdollisuus. Kunnat ja kuntayhtymät voivat erikoistua vahvuuksiensa pohjalta, rakentaa uusia kumppanuuksia ja uudistaa toimintatapojaan. Kuntien tilanteet ovat kuitenkin erilaisia ja siksi myös haasteet on nähtävä ja ratkaisut niihin löydettävä paikallisesti.          

Samaan aikaan yleinen keskusteluilmapiiri on muuttunut aiempaa jyrkemmäksi ja poliittisen konsensuksen löytäminen tai edes kompromissien tekeminen entistä vaikeammaksi. Voisivatko kuntalaiset auttaa tuon yhteisen tahdon rakentamisessa? Miten kuntalaisten osallistuminen kannattaisi järjestää, jotta se voisi helpottaa kuntien talouden vaikeiden kysymysten ratkaisemista? Mikä olisi kuntalaisten kuulemisen anti tähän?

1.2 Talouden suunnittelun prosessi ja osallistuminen

Talousarvion ja -suunnitelman laadinta lähtee liikkeelle talouden suuresta kuvasta, etenee yksityiskohtiin ja palaa taas kokonaisuuteen valtuuston viimeisessä käsittelyssä. Valmistelu on nykymuodossaan laajasti viranhaltijoita ja kuntien luottamuselimiä työllistävä.

Kuntalaissa (2015 luku 13) määrätään kuntien talouden hoitamisesta ja määritellään aikarajat, joiden sisällä kuntien talousarvio, tilinpäätös ja veroprosentteja koskevat päätökset on tehtävä. Lakisääteiset aikarajat ohjaavat kunnan taloussuunnittelun vuosikelloa ja luovat pohjan kuntakohtaiselle aikataululle.

Laki sinänsä ei kiellä kuulemasta kuntalaisia talouden suunnittelun eri vaiheissa. Päinvastoin – kansalaisten osallistuminen hallinnon prosesseihin on toivottua ja siihen ohjaa jo perustuslaissa kuvattu kansanvaltaisuus (1999 § 2). Monet erillislait tarkentavat osallistumisen mandaattia, mm. kuntalaki osallistumisoikeutta (2015 § 22) ja aloiteoikeutta (emt. § 23). Hallintolaki taas määrittää viranomaisen velvollisuuden hankkia asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset (2003 § 31). Samoin lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta kirjatut yleinen ja erityinen tiedonsaantioikeus (1999 § 9–12) osaltaan lisäävät kansalaisten osallistumisen edellytyksiä myös talouden suunnittelussa.

Sitra teetti alkuvuodesta 2023 FCG:llä esiselvityksen tietopohjaisen kuntalaisosallistumisen mahdollisuuksista ja esteistä kuntien talouden suunnittelun prosessissa.

Esiselvityksen mukaan Suomessa kuntien talouden suunnittelussa ei ole systemaattisesti käytetty apuna kuntalaisten kuulemista. Tämä ilmenee myös Kuntaliiton oppaassa (Korento 2025), jonka mukaan talousarvion ja taloussuunnitelman valmisteluun osallistuvatkunnan toimielimet, viranhaltijat ja työntekijät, joilla on tulosvastuuta tavoitteiden toteutumisessa ja jotka ovat tilivelvollisia varojen käytöstä.

Kuntalaisten keskeisin vaikutuskeino talouden suunnitteluun onkin nykyisellään edustuksellinen: Vaaleilla valittu valtuusto päättää vuosittain talousarviosta ja osallistuu myös sen valmisteluun. Edustuksellisen demokratian vahvuus on pitkään hioutuneissa käytännöissä ja päätösvallan muodollisessa selkeydessä. Kunnissa tunnetaan myös edustuksellisen järjestelmän haasteet: Matala äänestysaktiivisuus, päätöksenteon etäisyys ihmisten arjesta ja tarve ylipäätään kuulla kuntalaisia entistä enemmän.

FCG tunnisti talousarvion laadinnassa kaksi otollista ajankohtaa osallistumiselle: Ensimmäinen on kevätkaudella tilinpäätöksen valmistumisen jälkeen, juuri uuden talousarvion valmistelun alkuvaiheessa. Tällöin kunnalla on laaja tietopohja edellisen vuoden taloudellisesta ja toiminnallisesta toteumasta ja aika on avoin kuluvana tai tulevana vuotena tehtäville korjauksille. Tässä vaiheessa myös kuntien talousarvion kehysvalmistelu on alkanut ja suuremmissa kaupungeissa käydään jo laajaa luottamushenkilökeskustelua tulevan talousarviovuoden tavoitteista.

Toinen ajankohta on alkusyksyllä, lautakuntien ja valiokuntien talousarviokäsittelyiden yhteydessä. Tällöin seuraavan vuoden talousarviovalmistelu on jo pitkällä ja suurin osa ehdotuksista talousarvion toimenpiteiksi on valmistunut. Kunnat ovat myös laatineet ja raportoineet Valtiokonttorille ensimmäisen kuuden kuukauden toteuman pohjalta tilinpäätösennusteen kuluvasta vuodesta. Lisäksi kuntaorganisaatio on valmistellut ja käsitellyt osavuosiraportin, josta on jo nähtävissä suuntaa kuluvan vuoden toiminnallisten tavoitteiden toteutumiselle.

Talousarvioprosessien aikataulut ovat kunnissa yleisesti ottaen julkisia ja yleensä aikataulu hyväksytään kunnanhallituksien kokouksissa. Aikataulut luovat osaltaan kuvaa siitä, milloin ja missä vaiheessa talousarviota valmisteleviin viranhaltijoihin tai päätöksentekoon valmistautuviin luottamushenkilöihin kannattaa olla yhteydessä aiheiden tiimoilta. Koska harva kuntalainen kuitenkaan itsenäisesti aikatauluttaa yhteydenottonsa kunnan valmisteluaikataulun pohjalta, vaatisi laajempi kuntalaisten osallistuminen myös valmistelun aikana tehtävää kuntalaisten informointia sekä laajasta talouden kuvasta että valmistelun yksityiskohdista.

FCG huomautti myös, että aikatauluista luonnollisesti puuttuu luottamuselinten ulkopuolella tapahtuva poliittinen valmistelu eli esimerkiksi eri puolueyhdistysten ja valtuustoryhmien tekemä työ. Käytännöt eroavat tältäkin osin hyvin paljon kuntien ja puolueiden välillä. Monessa kunnassa on tapana, että puolueiden edustajat hallituksessa tai valtuustossa esittelevät ja pyytävät kommentteja julkaistuista talousarvioesityksistä joko puolueyhdistysten kokouksissa tai sosiaalisessa mediassa.

1.3 Tuloksellisuuden arviointi ja osallistuminen

Esiselvityksessä FCG toi esille myös uudenlaisen vaikuttamisen mahdollisuuden toiminnan tuloksellisuuden arvioinnissa. Mennyttä koskevalla arviointitiedolla on tulevaisuuteen suuntaava luonne: edellisen tilikauden ja toimintavuoden tulokset ja opit niistä vaikuttavat välittömästi seuraavan vuoden taloussuunnittelun tavoitteisiin ja mahdollisuuksiin.

Talouden toteuman ohella myös toiminnallisten tavoitteiden arviointiin on kiinnitetty kunnissa viimeisten vuosikymmenten aikana paljon huomiota. Yksi syy tähän on tarkastuslautakuntien kasvanut rooli. Kuntalain (§ 121) mukaisesti tarkastuslautakunnan yhtenä tehtävänä on arvioida, ovatko valtuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla.

Kysymys on eksistentiaalinen: Kunnan legitimiteetti perustuu osaltaan siihen, tekeekö organisaatio oikeita asioita suhteessa asetettuihin tavoitteisiin ja syntyykö toiminnan tuloksena ratkaisuja todellisiin ongelmiin. Usein kunnan strategian toteutumista arvioidaan kyselyllä osana valtuustotyöskentelyn väliarviointia sekä valtuustokauden päättymisen yhteydessä. Tämän lisäksi kunnat usein käyvät tilinpäätöksen ja arviointikertomuksen yhteydessä sisäistä dialogia strategian ja tavoitteiden toteutumisesta.

Osallistuminen tuloksellisuuden arviointiin valtuuttaa kuntalaiset arvioimaan, ovatko päätöksentekijät hoitaneet kuntaa ja sen taloutta niin, että se on tuottanut hyviä vaikutuksia. Toisaalta arviointi asettaa osallistumisen tiedollisesti erilaiseen tilanteeseen: siinä missä talousarvion tekemisessä ovat läsnä vahvasti poliittiset näkemykset ja niihin liittyvät valtasuhteet, arvioinnissa kontekstina ovat tilinpäätös ja muut indikaattorit suhteessa tavoitteisiin. Kuntalainen tulee näin osaksi kunnan toiminnan valvontaa.

1.4 Viranhaltijoiden odotuksia

Osana esiselvityksen valmistelua FCG kysyi Kestävä kuntatalous -verkostohankkeeseen osallistuvilta kunnanjohtajilta ja talousjohtajilta, mikä motivoisi lisäämään kuntalaisten osallistumista talouden suunnitteluun sekä mahdollisia konkreettisia keinoja tähän.

Vastauksissa kuvastui kaksi eri näkemystä kuntalaisten osallistumisesta. Aiempien kokemusten mukaan talouden suuren kuvan perusteleminen luottamushenkilöillekin voi olla haastavaa ja kuntalaisten saaminen mukaan keskusteluun vielä vaikeampaa. Toisaalta taas kuntalaisilta olisi mahdollisesti odotettavissa luottamushenkilöitä vahvempia näkemyksiä esimerkiksi säästötoimista ja siitä, mikä kuntalaisille aidosti on tärkeää. Osa vastaajista koki, että tiukassa taloudellisessa tilanteessa kuntalaiset voivat olla luottamushenkilöitä valmiimpia tiukkoihin säästötoimiin tai jopa kuntaliitokseen.

Muutamissa vastauksissa korostettiin osallistumisen edistämisen olevan valtuuston asettaman tavoitteen mukaista toimintaa, mutta tälle ei ole löytynyt erityisen hyvää keinoa. Vastauksia antaneet viranhaltijat korostivat myös menetelmien tai keinojen yksinkertaisuutta. Varsinkin pienemmissä kunnissa hallinto- ja talousjohtajan työnkuva on jo nykyisellään niin laaja ja resurssit pienet, että laajan osallistumisen ja tiedonjaon menetelmien tulisi olla hyvin yksinkertaisia.

1.5 Puntaroiva kansalaispaneeli

Sitran demokratiainnovaatiot-ohjelmassa on tunnistettu lähtökohtana, että osallistumismenetelmiä on jo tarjolla runsaasti. Monessa hyvässä menetelmässä on kuitenkin ongelmana aktiivisuuden kasaantuminen sekä mielipiteiden perustana olevan taustatiedon puute. Lisäksi varsinkin sosiaalisessa mediassa algoritmit kärjistävät tarkoituksellisesti keskustelua. Näitä ongelmia pyrkivät ratkaisemaan puntaroivan demokratian menetelmät. Kansalaisraatiin tutustuttiin maassamme 2010-luvun alussa (Niemistö 2013) useissa kokeiluissa mm. Helsingissä (Möller et al. 2014) ja Jyväskylässä (Kalliokoski 2015). Kansalaispaneeli puolestaan esiteltiin 2020-luvun taitteessa Turun yliopiston PALO-hankkeen kokeiluissa. Sitra on viime vuosina levittänyt kansalaispaneeleja painottaen osallistumisen kytkentää päätöksentekoon (Pekonen et al. 2024).

Puntaroiva kansalaispaneeli tuottaa harkitun, tietopohjaisen kansalaismielipiteen valmistelun ja päätöksenteon tueksi. Menetelmässä satunnaisotannalla valittu monipuolinen joukko tavallisia kansalaisia perehtyy ja valmistelee kannanoton ajankohtaiseen poliittiseen kysymykseen. Annettuun toimeksiantoon liittyvän taustatiedon ja asiantuntijakuulemisten pohjalta paneeli keskustelee ja puntaroi eri vaihtoehtoja fasilitoiduissa pienryhmissä sekä koko paneelin kesken. Lopuksi paneeli tiivistää näkemyksensä julkilausumaksi, joka sisältää ratkaisuehdotuksia tai priorisointeja.

“

Paneelityöskentelyn kautta suositusten painoarvo on perinteistä vaikuttamista nipsun vahvempi. Panelistit saavat hyvän, puolueettoman perehdytyksen. Heillä on aikaa sulatella tietoa ja perehtyä myös itsenäisesti problematiikkaan. Satunnaisotanta tuo heterogeenisyyttä ja syvyyttä keskusteluun. Panelistit joutuvat etsimään keskustelemalla suositukset, jotka kaikki allekirjoittavat.

Anu Sepponen, kunnanjohtaja ja Merja Koivula-Laukka, hallintojohtaja, Rautalammin kunta

Tässä yhteydessä on syytä todeta yhteys ja ero osallistuvaan budjetointiin, jossa kuntalaiset ehdottavat ja päättävät, yleensä julkisella äänestyksellä, annetun määrärahan käyttökohteet. Kuntatalouden kannalta kyseessä onkin käyttösuunnitelmien tarkentaminen. Tällöin prosessille on delegoitu vahva mandaatti ohittaa edustukselliset luottamuselimet. Sen sijaan talouden suunnitteluun osallistumisessa kuntalaiset auttavat kuntatalouden isojen kysymysten ratkaisemisessa normaalin prosessin yhteydessä. Osallistumisen status on tällöin neuvoa-antava ja sen roolina tukea valmistelua sekä edustuksellista päätöksentekoa.

Kuva 1: Päätöksenteon tukeminen

Talouden suunnittelussa taustatiedon merkitys on suuri. Siksi monista kuntalaisten osallistamisen menetelmistä talouden suunnitteluun soveltuu erityisen hyvin juuri kansalaispaneeli, joka mahdollistaa osallistujien perehdyttämisen ennen kannan ottamista. Talouslukujen ohella yhtenä perehdytyksen osa-alueena on prosessi ja sen osapuolet: ei ole vain asukkaat ja kunta, vaan monia tahoja ja keskenään ristiriitaisiakin tavoitteita. Tämän palapelin kokoaminen on kuntajohtamisen ja hyvän valmistelun arkea. Kysymys kansalaisosallistumisen osalta kuuluu, mitä lisää se tuo monitoimijaiseen keskusteluympäristöön: miten se voi auttaa kokoamaan tuon palapelin mielekkääksi kuvaksi.

1.6 Mitä on kansalaisten tieto?

Sitran johtavan asiantuntijan Joonas Leppäsen mukaan voidaan ajatella, että on kolmenlaista tietoa siitä, millä panostuksilla saavutetaan halutut tavoitteet ja vältetään ei-halutut: virkakoneiston neutraali asiantuntijatieto, luottamuselinten poliittinen tieto sekä kansalaisten arkinen kokemustieto. Nämä muodostuvat eri tavoin, lähestyvät kysymystä eri kulmista ja siksi täydentävät toisiaan. Käytännössä tiedon lajit esiintyvät useimmiten yhdessä eri painotuksin.

Kuntalaiset ovat maallikoita ja juuri siinä on heidän voimansa. Lisäarvo suhteessa virkakoneistoon ja päätöksentekijöihin kumpuaa siitä, että tavalliset kuntalaiset eivät tiedä yksityiskohtaisesti, miten mikäkin palvelu järjestetään. Sen sijaan he näkevät panostusten lopputulokset (outcomes) ja heillä on kokemusta eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksista (impacts) arjessa.

Erityisen arvokasta tiedon eri lajien monivalotus on silloin, kun ajankohtaisten haasteiden ratkaiseminen vaatii asiantuntijatiedon ja poliittisen tiedon tasapainotusta kansalaistiedon avulla. On eri kysymys, mitä pitäisi päättää ja mitä voidaan päättää: Mille ratkaisuille on kansan tuki? Tätä kansalaistietoa on perinteisesti saatu järjestäytyneiden sidosryhmien kautta, mutta enenevästi myös yksityisten kuntalaisten kuulemisella. Perehdytyksen kautta kansalaistiedon pätevyyttä voidaan entisestään nostaa.

Kuntalaisilla on lähtökohtaisesti pitkäaikainen suhde omaan kuntaansa ja vahva kannustin myötävaikuttaa sen menestykseen. Kuten Pieksämäen kyläasiamies Mervi Lintunen on sanonut: Kuntalaiset ovat yleensä kunnan puolella.

2. Kokemuksia kuntalaisten osallistumisesta talouden suunnitteluun

Yksittäisiä kokemuksia kuntalaisten osallistumisesta kunnan varsinaiseen talouden suunnitteluun löytyy eri menetelmillä, eri vuosikymmeniltä ja eri mantereilta – myös Suomesta. Mekanismien vakinaistamisessa pisimmällä näyttää olevan Australia.

Talouden varsinaiseen suunnitteluun osallistuminen ei ole laajalti tunnettu käytäntö, vaikka siitä on löydettävissä esimerkkejä eri puolilta maailmaa. Myös akateemisessa tutkimuksessa on tältä osin selkeä aukko. Aihetta koskevaa tutkimuskirjallisuutta kartoittaneet Ebdon & Franklin (2006) sekä Pereira & Figueira (2022) toteavat, että tutkimuskirjallisuudessa aihe on pitkälti jäänyt budjetoinnista kiinnostuneiden kauppa- ja taloustieteiden sekä osallistumisesta kiinnostuneiden yhteiskuntatieteiden väliseen katveeseen. Lisäksi ns. osallistuva budjetointi on vienyt palstatilaa varsinaiseen budjetointiin osallistumiselta.

Seuraavassa esitellään valikoitu otos tapauksia, joissa on sovellettu eri menetelmiä talouden suunnitteluun osallistumiseen.

2.1 Esimerkkejä Suomesta

Suomessa on osallistettu kuntalaisia varsinaisessa kunnan talouden suunnittelussa useimmiten kyselyillä säästöohjelmien valmistelussa. Mielenkiintoinen ja kansainvälisestikin poikkeuksellinen esimerkki kuntalaisten oma-aloitteisesta osallistumisesta säästötalkoisiin on Pieksämäeltä. Muista käyttötarkoituksista tuttuja menetelmiä soveltavat talouden suunnitteluun Järvenpään kaupungin talouspeli ja Hailuodon kunnan Erätauko-keskustelut. Uutena avauksena tuomme esille Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen henkilöstöpaneelin sekä suunnitellun asukaspaneelin säästöjä koskien.

2.1.1 Pieksämäki: Kuntalaiset säästötalkoissa

Varhaisin Suomessa tunnettu tapaus (Lintunen 2023) tavallisten kuntalaisten oma-aloitteisesta osallistumisesta kunnan talouden suunnitteluun on Pieksämäeltä. Siellä vuonna 2015 säästötarve kaupungin käyttömenoista oli yli 7 miljoonaa euroa ja veroprosentti valmiiksi korkea. Kaupunginvaltuuston puheenjohtaja kehotti valtuutettuja lähettämään ehdotuksia säästökohteista kesän aikana.

Kyläyhdistys Pieksämäkeläiset ry tarttui tilaisuuteen. EU-rahoitteisen kehittämishankkeen puitteissa se kutsui asukkaita keskustelutilaisuuksiin lehti-ilmoituksella: ”Miten sinä säästäisit?” (pdf). Kolmeen tapaamiseen osallistui yhteensä sata asukasta, jotka tunnistivat säästökohteita ja esittivät kymmeniä ratkaisuehdotuksia. Niitä jalostettiin edelleen kyläaktiivien työpajoissa ja luovutettiin kaupunginhallituksen tasapainottamistyöryhmän käyttöön. Esitykset lähetettiin myös kaikille toimialoille ja lautakuntien puheenjohtajille.

Luottamushenkilöt ja viranhaltijat ottivat asukkaiden ehdotukset vastaan suurella mielenkiinnolla ja kokivat saavansa niistä tukea säästöjä käsiteltäessä. Joulukuussa valtuusto päätti säästöraamit. Myös käyttösuunnitelmien valmistelussa asukkaat otettiin mukaan miettimään säästöjen toteutustapaa. Esimerkkinä toteutuneista asukkaiden ehdotuksista on ryhmäperhepäiväkodin siirtäminen terveysaseman tiloihin. Näin saatiin tilojen käyttöastetta nostettua ja vältyttiin päiväkotiin suunnitellun ilmastointiremontin kustannuksilta.

2.1.2 Järvenpää: Talouspeli säästöistä

Järvenpään kaupunki tavoitteli syksyllä 2019 talouden tasapainotusta vähintään viiden miljoonan euron rakenteellisilla säästöillä vuoteen 2022 mennessä. Talousohjelman käsittelyn tueksi kaupunki toteutti kaupunginjohtajan ideoiman talouspelin ja kutsui asukkaita pelaamaan sitä avoimessa tilaisuudessa viranhaltijoiden fasilitoimana.

Pelissä oli kortteina 61 yksittäistä säästötoimenpidettä sekä veronkorotusta, jotka pelaajat asettivat ensin jokainen itse tärkeysjärjestykseen. Taustaksi annettiin arvio toimenpiteiden vaikutuksista kuntalaisiin. Ryhmittäin pelaajien enemmistön priorisoimat toimenpiteet syötettiin tietokoneelle laskuriin, joka kertoi, saavutettiinko tasapainotustavoite. Pelissä oli mukana aikapaine: Valinnat piti tehdä rajatussa ajassa.

Peliä pelaten talouden arvokeskustelua kävi kaikkiaan noin 75 kuntalaista lukiolaisista senioreihin sekä paikallislehden toimittaja. Myös kaupunginvaltuusto pelasi peliä seminaarissaan ja teki loppuvuodesta päätöksen säästötoimista. Jatkossa pelin kehittämismahdollisuutena olisi pelikertojen lisääminen ja tulosten kokoaminen, jolloin saataisiin laajapohjainen kannanotto tasapainotukseen.

2.1.3 Hailuoto: Erätauko-dialogi kunnan taloudesta

Tuhannen asukkaan Hailuodossa käytiin keväällä 2021 kunnanjohtajan aloitteesta kolme Erätauko-dialogia kunnan taloudesta. Menetelmässä tavoitellaan ymmärryksen lisääntymistä eri näkökulmista, ei yhteisen mielipiteen muodostamista tai konkreettisten suositusten tuottamista. Elävä keskustelukulttuuri kunnassa luo pohjaa myös vuorovaikutteiselle valmistelulle ja päätöksenteolle.

2.1.4 Keski-Uudenmaan hyvinvointialue: Henkilöstöpaneeli säästöistä

Keski-Uudenmaan hyvinvointialue kokosi syksyllä 2024 talouden tasapainotuksen henkilöstöpaneelin, johon valittiin satunnaisotannalla 35 työntekijää eri tulosalueilta. Taustalla olivat hyvät kokemukset asukaspaneelien kokeilusta hyvinvointialueella. Samaa menetelmää soveltaen henkilöstöpaneeli puntaroi yt-neuvottelujen yhteydessä kerättyjä henkilöstön ehdotuksia säästötoimiksi ja esitti hyvinvointialueen johtoryhmälle seitsemää toimenpidettä toteutettavaksi vuosina 2025–2026. Keväällä 2025 Keusote ensimmäisenä hyvinvointialueena järjestää myös talousteemaisen asukaspaneelin.

2.2 Esimerkkejä maailmalta

Kuntalaisten kuulemista on käytetty apuna kuntien talouden suunnittelussa monissa maissa. Motiiveja ovat olleet säästöjen ja investointien priorisoiminen ja menetelminä niin kyselyt, avoimen kutsun kokoukset kuin satunnaisotettu kansalaispaneelikin. Mekanismeja on yritetty vakinaistaa vaihtelevin tuloksin. Pisimmälle on edistynyt Australian Victorian osavaltio, josta nostamme esimerkiksi Melbournen kaupungin satunnaisotetun kansalaispaneelin. Mielenkiintoinen jatkotutkimuksen aihe on, miksi Saksassa ei näytetä merkittävästi sovelletun esimerkiksi suunnittelusolua kuntien taloudessa.

2.2.1 Melbourne, Australia: Kuntalaispaneeli kasvun haasteista

Yli 4,4 miljoonan asukkaan metropolialueen keskus, noin 122 000 asukkaan Melbournen kaupunki teki vuonna 2014 taloussuunnitelman vuosille 2015–2025 käyttäen apuna kuntalaispaneelia. Motiivina olivat väestönkasvun myötä ennakoidut suuret investointitarpeet ja haasteet vanhojen asukkaiden viihtyvyydessä.

Paneeliin kutsuttiin osallistujia lähettämällä 6 500 kirjettä satunnaisotannalla valittuihin kotitalouksiin ja yrityksiin. Vastanneista 600:sta valittiin 43 panelistia kriteereillä, jotka edustivat väestöä tilastollisesti. Paneeli työskenteli kuuden kuukauden aikana kuutena lauantaina. Lisäksi toteutettiin avointa kuulemista perinteisin tavoin työpajoissa ja kahdeksassa pop-up-keskuksessa, sekä verkkokyselyllä, jonka tueksi julkaistiin tietoa kaupungin taloudesta sekä budjettisimulaattori. Tämän kuulemisen tulokset raportoitiin kansalaispaneelille. Paneeli sai myös pyytää tietoja hallinnolta sekä riippumattomilta asiantuntijoilta. Hankkeen suorat kustannukset olivat 320 000 Australian dollaria (AUD) (vastasi tuolloin 217 000 euroa).

Paneeli antoi 11 suositusta toimenpiteiksi 950 miljoonan AUD (645 Meur) arvosta. Valtuusto hyväksyi niistä 10 arvoltaan 775 miljoonaa AUD (527 Meur) ja antoi vastineen, jossa kuvasi, miten paneelin suosituksiin suhtauduttiin. Ero tulee siitä, että veronkorotus toteutui paneelin esitystä pienempänä.

Hanketta konsultoineen newDemocracy-säätiön Iain Walkerin arvion mukaan kuitenkin jo se, että veronkorotusta esitettiin, voidaan nähdä paneelin suosituksen vaikutuksena. Valtuutetut kommentoivat, että aiemmin edes asian ottaminen esille oli ollut poliittisesti mahdotonta. Merkittävä vaikutus lopputulokseen oli myös sillä, että paikallinen sanomalehti The Age kirjoitti useita ylistäviä juttuja hankkeesta. Julkisuus vaikutti myönteisesti paneelin ja sen suositusten saamaan poliittiseen tukeen.

2.2.2 Victorian osavaltio, Australia: Kunnille velvoite käyttää puntarointia

Melbournen esimerkin rohkaisemana Victorian osavaltio sääti vuodesta 2020 alkaen kunnille velvoitteen käyttää puntaroivia osallistamismenetelmiä kuntastrategian, taloussuunnitelma ja muiden keskeisten suunnitelmien laatimisessa. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa osa kunnista käyttää menetelmiä kunnianhimoisesti talouden haasteiden ratkomisen tukena, mutta osa käynnistää prosessin vain muodon vuoksi. Haasteena on myös saatavilla olevan alihankintakapasiteetin lisääminen. Osavaltion kuntien liitto (VLGA) onkin julkaissut oppaan kunnille puntaroivaan osallistamiseen eritasoisille resursseille sovellettuna.

Australian kokemuksista voidaan Walkerin mukaan vetää johtopäätös, että tarve ratkaisuille, ei vain lain velvoite, motivoi hallintoa todellisen ongelman jakamiseen kansalaisille. Päätöksentekijöitä auttaa vaikeiden valintojen tekemisessä nimenomaan se, kun poliittisesta paineesta vapaat osallistujat saadaan perustelemaan, miksi he kannattavat mitäkin vaihtoehtoa.

2.2.3 Zeist, Alankomaat: Avoimen kutsun kansalaiskokous säästöistä

Vuonna 2010 noin 60 000 asukkaan Zeistin kaupungissa talouden tasapainotustarve oli 6,2 miljoonaa euroa. Ehdotukset säästötoimiksi saatiin 200 hengen kansalaiskokoukselta, joka koottiin avoimella kutsulla. Kokouksen teemaryhmät työskentelivät kolmen kuukauden aikana. Ne tuottivat ensin periaateohjelmat, jotka kaupunginhallitus hyväksyi. Sen jälkeen teemaryhmät laativat toteuttamissuunnitelmat, jotka käsittivät 217 toimenpide-ehdotusta. Kaupunginvaltuusto hyväksyi yli 200 niistä lähes yksimielisesti. Tavoiteltu säästö saatiin aikaan neljän vuoden aikana, ensimmäisenä vuonna miljoona euroa. Prosessin suorat kustannukset olivat 50 000 euroa sekä 16 fasilitaattorin työaika. (Overmans & Schepers 2015)

2.2.4 Saksan Bürgerhaushalt: Kuntalaiset tekevät säästöehdotuksia

Saksassa on käytetty kuntalaisten kuulemista kuntien talouden suunnittelussa (Bürgerhaushalt) vuodesta 1998 Bertelsmann-säätiön aloitteesta. Vuonna 2013 liittotasavallan kansalaiskasvatuskeskus laski, että jopa 74:ssä Saksan kunnassa pyydettiin kuntalaisilta ehdotuksia säästöistä ja monesti myös investoinneista, useimmiten netissä, jossa niitä oli mahdollista myös kommentoida. Tätä edelsi yleensä laaja julkinen tiedotus talouskysymyksistä. (Ruesch & Wagner 2013)

Tunnetuin esimerkki on Solingenin kaupunki, jossa vuonna 2010 asukkaat priorisoivat nettisivulla hallinnon laatimia sekä toistensa säästöehdotuksia. Lopulta valtuusto teki päätöksen 44 miljoonan euron säästöistä. Osassa kunnista on järjestetty myös avoimia foorumeita, joissa kuntalaiset keskustelivat talousarviosta ja ehdotuksista. Sittemmin kuulemisten suosio on vähentynyt, osin johtuen vähäisestä vaikutuksesta kuntien talouteen.

2.2.5 Eugene, Yhdysvallat: Monivaiheinen prosessi tasapainotuksesta

Varhaisemmista esimerkeistä voidaan mainita 120 000 asukkaan Eugenen kaupunki Oregonissa, Yhdysvalloissa. Siellä vuodelle 1994 ennakoidun alijäämän välttämiseksi toteutettiin vuosina 1992–93 monivaiheinen prosessi ”Eugene Decisions”, jossa satunnaisotannalla valituille asukkaille lähetettiin useita kyselyitä ja pidettiin kaikille avoimia työpajoja. Näin saatiin ehdotus, jonka pohjalta kaupunginvaltuusto päätti 5,4 miljoonan dollarin tasapainotusohjelmasta. Oregonin yliopiston tutkijat ovat analysoineet prosessin elementtejä, kuten annetun taloustiedon ja muiden taustatietojen vaikutusta vastaajien valitsemaan tasapainotusstrategiaan, ja julkaisseet havainnot kirjana (Simonsen & Robbins 2000a) sekä useissa artikkeleissa (esim. 2000b). Tämäkään menetelmä ei kuitenkaan ole vakiintunut.

2.2.6 Etelä-Korea: Uusia ja vanhoja käytäntöjä talouden suunnittelussa

Etelä-Koreassa annettiin vuonna 2005 lakimuutoksella kunnille harkintavaltaa ottaa käyttöön kansalaisten osallistuminen talousarvion laatimiseen. Vuonna 2011 kunnat velvoitettiin valitsemaan jokin kolmesta asukkaiden osallistamisen mallista ja panemaan se täytäntöön. Korean paikallishallintoinstituutin tutkijoiden mukaan (Lee & Seo 2019) käytännössä talouden suunnitteluun tarkoitettuihin kansalaistoimikuntiin kuitenkin valikoituu suositusten tai virkatehtävän perusteella usein eniten yli 50-vuotiaita, jo hallintoa tuntevia henkilöitä. Maaseudulla kunnanvaltuusto saattaa jopa nimittää itsensä toimikuntaan. Kaupungeissa suositaan useammin avointa kutsua ja Soulissa on ollut käytössä satunnaisotanta kaikille avoimen budjettikoulun suorittaneista henkilöistä.

3. Kuntien kokeilut Suomessa 2023–2024

Sitran hankekokonaisuudessa 2023–25 rahoitimme kokeiluja ja rakensimme kumppanien kanssa osaamista satunnaisotetun, puntaroivan kansalaispaneelin käyttämisestä kuntatalouden eri kysymysten ratkaisemisessa Suomen oloissa.

Aiempien esimerkkien, tutkimuskirjallisuuden, FCG:n selvityksen ja eri sidosryhmien kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta Sitra rahoitti ensin pilottikokeiluja pienissä kunnissa 2023 ja näistä saatujen oppien nojalla tarkennetuin kriteerein jatkokokeiluja 2024. Kokeilukumppanit valittiin niin, että saatiin erilaisiin kuntatalouden haasteisiin vastaavia toimeksiantoja kansalaispaneelien puntaroitavaksi talouden suunnittelun prosessin eri vaiheissa. Kokeilujen tueksi perustettiin valtakunnallinen kehittämisverkosto, jossa oli mukana lähes sata henkilöä kunnista, Kuntaliitosta, valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osastolta, yliopistoista, järjestöistä ja alan keskeisistä konsulttiyrityksistä.

Kuva 2: Kuntien kokeilujen kohdentuminen talouden suunnittelun eri vaiheisiin

Kuntien kokeilut esitellään tässä työpaperissa kukin omassa kontekstissaan. Niistä kuvataan ratkaistava talouden haaste, kansalaispaneelin toimeksianto, kokoaminen ja perehdytys, julkilausuman sisältö, sen vastaanotto, kokeilun kustannukset sekä keskeisimmät opit. Lähtökohdiltaan ja toteutukseltaan erilaisten kokeilujen kautta syntyy tiivis katsaus tietopohjaisen osallistumisen mahdollisuuksiin talouden suunnittelun eri vaiheissa.

Kokeilujen pohjalta voidaan nostaa keskeisinä onnistumisen tekijöinä toimeksiannon rajaus merkittävään talouden kysymykseen, kansalaispaneelin riittävä perehdytys sekä työskentelyn huolellinen aikataulutus osaksi valmistelun, päätöksenteon ja arvioinnin prosesseja.

Minkälaisia suosituksia sitten kuntalaiset tekivät? Kokeiluissa annettuihin toimeksiantoihin vastaavista suosituksista hahmottuu kolme osa-aluetta:

1. Kuntatalouden tasapaino: Paneelit suosittivat mm. julkisten hankintojen tehostamista, kiinteistöjen ja kunnallistekniikan korjausvelan vähentämistä sekä maltillista verojen korottamista.
2. Strateginen ohjaus ja arviointi: Paneelit vahvistivat jo tehtyjä linjauksia ja painottivat strategian ohjausvaikutusta talouden suunnittelussa sekä konkretiaa arviointikertomuksen seurannassa.
3. Pitkän aikavälin vaikutukset: Paneelit validoivat vaikutusten ennakkoarviointeja, esittivät panostuksia kaavoitukseen ja asuntotarjontaan sekä ohjasivat säästöjen painopistettä pois lapsista ja nuorista sekä ennaltaehkäisevistä palveluista.

Puntaroinnin kohteena olleet budjetit tai niiden osat olivat yhteensä 868 miljoonaa euroa. Kokeilujen kustannukset kunnille olivat yhteensä 235 898 euroa, josta Sitran rahoitus yhteensä 143 611 euroa. Kustannusten vaihteluväli oli 26 000–66 000 euroa, kun OECD:n vuoden 2020 raportin mukaan lähinnä vastaavien kansalaispaneelien kustannukset olivat keskimäärin 67 000 euroa ja hieman pienempien kansalaisraatien keskimäärin 13 000 euroa. Kunnat käyttivät omaa työaikaansa kokeiluihin yhteensä noin 3 000 tuntia, josta Jyväskylän osuus oli selvästi suurempi kuin muiden. Tyypillinen työajan käyttö oli noin 200 tuntia.

Satunnaisotokset kokeiluissa olivat yhteensä 9 300 henkeä ja paneeleihin halukkaita oli 892 eli vastausaste oli kansainvälisesti verrattuna erittäin korkea 9,6 %. Paneeleissa toimi yhteensä 142 kansalaista, joille esitämme lämpimät kiitokset samoin kuin kokeilut järjestäneille kunnille sekä apuna olleille konsulteille, tutkijoille ja kaikille, joiden kanssa olemme ajatuksia vaihtaneet.

3.1 Pilottikokeilut: Onko se mahdollista?

Pilottivaiheen kokeiluissa keskeisenä tavoitteena oli saada näyttöä siitä, pystyykö kuntalaispaneeli ottamaan osaa kunnan talouden suunnitteluun. Rahoitus suunnattiin pienille, enintään noin 20 000 asukkaan kunnille, koska niissä talouden suunnittelun vuotuinen prosessi on lyhyempi ja ketterämpi kuin isoissa kunnissa.

Pienissä kunnissa myös resurssit kuntalaisten osallistamiseen ovat pienet, joten Sitran rahoitusosuudeksi määriteltiin poikkeuksellisesti sata prosenttia ja lisäksi Sitra hankki kokeilukumppanien tueksi paneelien perehdytykseen ja suositusten vaikutusten arviointiin konsulttityötä kilpailutuksen perusteella Deloitte Oy:ltä. Ajatuksena oli, että konsultti auttaa paneelia tunnistamaan kunnan taloudessa keskeisen kysymyksen, johon työskentely kohdentuu.

Mukaan kokeiluun haki keväällä 2023 neljä kuntaa, joista rahoitettaviksi valittiin Pieksämäki ja Merikarvia.

3.1.1 Pieksämäki: Strategian näkyminen talousarviossa ja tuloskorteissa

Taulukko 1: Pieksämäen kokeilun perustiedot

Väkiluku	Satunnais- otos hlö	Kutsuun vastasi	Paneeliin osallistui	Paneelin työaika h	Palkkio eur/hlö	Puntaroinnin kohde eur	Kokeilun kulut eur	Työaika noin h	Sitran rahoitus eur
17 000	1 000	70	17	21	88	64 000 000	30 074	244	30 000

Kokeilun lähtökohtina olivat kaupungin talouden tiukentuminen sote-uudistuksen ja valtionosuuksien vähentymisen myötä sekä valtakunnallisesti verrattuna matalat äänestysprosentit kunta- ja eduskuntavaaleissa. Talouden vaikeiden kysymysten avaamisella kuntalaisille toivottiin olevan myönteinen vaikutus heidän osallistumishalukkuuteensa.

Paneelin tehtävänä oli tarkastella, miten kaupunkistrategia näkyy eri toimialojen tuloskorteissa ja tuottaa konkreettisia suosituksia talouden suunnitteluun päätöksenteon tueksi.

Kaupunginvaltuuston puheenjohtajan allekirjoittama kutsukirje postitettiin satunnaisotannalla Digi- ja Väestötietoviraston (DVV) palvelusta poimituille tuhannelle yli 16-vuotiaalle pieksämäkeläiselle. Siihen vastasi 70 vapaaehtoista, joista valittiin 20 panelistia, jotka edustivat eri sukupuolia, koulutus- ja työtaustoja sekä alueellisesti eri puolilla Pieksämäkeä asuvia. Kun työ eteni, panelisteja jäi pois eri elämäntilanteista johtuvista syistä ja paneelin koko vakiintui 17 henkeen. Työskentelyn keskeyttäneet olivat osallistujien nuoremmasta päästä.

Kansalaispaneelin työskentely aikataulutettiin niin, että lautakuntien hyväksymät talousarvioehdotukset olivat paneelin käytettävissä. Suositusten julkistaminen aikataulutettiin niin, että ne olisivat käytettävissä kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston budjettikokouksissa ennen lopullista päätöksentekoa. Työpajojen suunnittelu ja fasilitointi hankittiin asukasyhdistys Pieksämäkeläiset ry:n aktiiveilta.

Paneeli työskenteli syys–lokakuun 2023 aikana kahdeksana arki-iltana yhteensä 21 tuntia. Mittava ajankäyttö mahdollisti perusteellisen perehdytyksen. Talousjohtaja esitteli kaupungin taloudellisen tilanteen sekä talouden suunnitteluprosessin pähkinänkuoressa. Hallintokuntien johtavat viranhaltijat esittelivät kehittämisohjelmia sekä talouden suunnittelua strategisten päämäärien valossa. Käytössä oli myös Deloitten tuottama visualisointi kaupungin talouden tilanteesta.

Paneeli analysoi hallintokuntien tuloskortit ja niiden mittariston. Työpajoissa olivat kutsuttuina mukana myös lautakuntien sekä kaupunginhallituksen edustaja vastaamassa kysymyksiin. Deloitte laati arvion paneelin ehdotusten kustannuksista, hyötypotentiaalista ja riskeistä.

Paneeli teki runsaasti suosituksia ja asetti ne tärkeysjärjestykseen.

Suositukset luovutettiin kaupunginhallitukselle 20.11.2023 ja julkistettiin 23.11. medialle sekä yleisölle. Vastaanotto oli myönteinen ja varsinkin strategian jalkauttamisen suosituksia kiiteltiin poliittisen johdon puolelta. Budjettisuositusten osalta toteutunut aikataulu oli kuitenkin liian myöhäinen, koska tosiasiallisesti budjetin ratkaisut oli jo tehty valmistelevissa kokouksissa. Puheenjohtajisto tarkasteli suositusten toteutusmahdollisuuksia erikseen tammikuussa 2024.

Helmikuuhun 2025 mennessä suositusten pohjalta tuloskorttien kehittäminen on ohjeistettu toimialoille ja kaupunkimarkkinoinnin resursseja toimialoilla selvitetty. Elinkeinotoimelle on osoitettu uusi 100 000 euron määräraha myönnettäväksi yrityksille investointitukena. Määrärahavaraus on tehty järjestöjen toteuttamiin kehittämishankkeisiin kohdistuvien ulkoisten rahoitushakujen omarahoitusta varten. Kuntalaisten osallistumishalukkuuden osalta yhtenä kokeilun vaikutuksena voidaan pitää kahden panelistin lähtemistä ehdolle kuntavaaleihin 2025 asukasaktiivien listalta.

Kokeilun kustannusarvio oli 30 000 euroa. Toteuma ylitti arvion 74 eurolla. Omaa työaikaa Pieksämäen kaupunki käytti 244 tuntia.

Kokeilu sai hyvin julkisuutta: Pieksämäen Lehti teki viisi uutisjuttuja ja pääkirjoituksen, Warkauden Lehti uutisen sekä pääkirjoituksen, jossa kehotti ottamaan mallia naapurikaupungista. Kokeilusta uutisoivat myös Kuntalehden verkkolehti sekä ilmaisjakelulehdet Pieksämäen Paikallinen ja Sinun Savo. Hanke oli esillä radiossa Yle Etelä-Savossa sekä Savon Aalloissa. Televisiossa Ylen alueuutiset kertoi kokeilusta ja julkaisi verkkojutun ”Tavikset kaupungin kirstulla”. Lisäksi hanke näkyi kaupungin www-sivuilla ja somekanavissa.

Kokeilun keskeisiä oppeja olivat kansalaispaneelin kyky antaa kriittinenkin palaute strategian näkymisestä toimialojen budjettiesityksissä, toisaalta tarve tehtävänannon rajaamiseen koko budjettia tarkemmin johonkin tunnistettuun ilmiötason haasteeseen sekä päätöksenteon kannalta olennaisen aikaikkunan kapeus. Myös paneelimenetelmän kustannus näin toteutettuna oli liian korkea suhteessa kestävään kustannustasoon.

3.1.2 Merikarvia: Kunnan elinvoima ja talouden tasapainottaminen

Taulukko 2: Merikarvian kokeilun perustiedot

Väkiluku	Satunnais- otos hlö	Kutsuun vastasi	Paneeliin osallistui	Paneelin työaika h	Palkkio eur/hlö	Puntaroinnin kohde eur	Kokeilun kulut eur	Työaika noin h	Sitran rahoitus eur
3 000	—	14	14	10	400	14 662 000	34 929	165	30 000

Kokeilun lähtökohtana olivat kunnan talouden merkittävä sopeutustarve sote-uudistuksen ja valtionosuuksien vähentymisen myötä sekä aiemmat hyvät kokemukset kuntalaisten osallistamisesta kunnan strategian laatimiseen.

Paneelin tehtävänä oli tuottaa ehdotuksia toimenpiteiksi kunnan talouden tasapainottamiseksi siten, että huomioidaan sekä ehdotusten suorat vaikutukset että pitempiaikainen vaikuttavuus kunnan talouteen ja elinvoimaisuuteen. Toimenpide-ehdotukset voisivat olla investointeja ja/tai säästöehdotuksia talousarvioon 2024 tai taloussuunnitelmaan 2024–2026.

Suunnitelmana oli tehdä satunnaisotanta kaikista kunnassa asuvista sekä vapaa-ajan asunnon omistajista. Yhteystietojen hankkiminen ei kuitenkaan onnistunut teknisten haasteiden vuoksi, joten mahdollisuudesta osallistua ilmoitettiin paikallislehdessä, kunnan somekanavissa, verkkosivuilla ja jakamalla paperilomakkeita kunnan toimipisteissä.

Paneeliin ilmoittautui 14 kuntalaista, jotka kaikki valittiin mukaan. Kesäasukkaita ei paneelissa lopulta ollut. Paneeli kokoontui viitenä arki-iltana syys–lokakuussa 2023 yhteensä 10 tuntia. Panelisteille maksettiin tuntikorvaus kunnan palkkiosäännön mukaisesti. Työskentelyn fasilitoivat kunnan laajennetun johtoryhmän jäsenet, joille Sitra järjesti fasilitointikoulutuksen.

Paneelin perehdytyksessä käytiin ensin keskustelu kunnan arvoista ja strategiasta. Nykytila-analyysinä kunnanjohtaja esitteli kuntasektorin taloustilannetta yleensä, talousprosessin kulkua sekä Merikarvian nykytilannetta, tulevaisuuden näkymiä ja liikkumavaroja. Materiaalina oli Deloitten kooste kunnan tunnusluvuista sekä Hahmota Oy:n työkalulla piirretyt budjettipuu sekä elinvoiman ja hyvinvoinnin indikaattoreita ja niiden välisiä yhteyksiä kuvaava kartta. Lisäksi käytössä oli Merikarvian asukkaille suunnattu mobiiliverkkopeli Seppo.io-alustalla, jossa 36 asukasta tai joukkuetta antoi mielipiteensä kuntataloudesta kuuden erilaisen tehtävän kautta.

Panelistit tunnistivat kunnan taloudessa 10 haastetta, laativat näihin kuhunkin useita ratkaisuehdotuksia ja priorisoivat ne. Ehdotukset esiteltiin kunnanvaltuustolle yhteisen keskustelun kautta talousarvioseminaarissa Turussa, jonne panelistit ja valtuutetut matkustivat samalla bussilla.

Helmikuuhun 2025 mennessä suositusten pohjalta on tiivistetty hankintayhteistyötä Porin kaupungin kanssa. Liikuntakeskuksen remonttitarve on selvitetty ja remonttiin varattu 700 000 euroa vuosille 2025–2026. Rahoitusneuvottelut on avattu ARA-asuntojen osalta ja kunnantalolle remontoitu avoimia etätyöpisteitä, joiden käyttöaste on ollut korkea. Yhteistyötä on lisätty ja henkilöstöä koulutettu nuorten työllistymisen edistämisessä. Kunta ottaa nyt harjoittelijoita myös loma-ajan ulkopuolella ja tukee tässä yritysten lisäksi myös seurakuntaa ja yhdistyksiä. Kunnan some-markkinoinnin kanavia on lisätty ja sisältöä fokusoitu. Lukiossa on tarjottu espanjan ja japanin valinnaisia kieliopintoja etänä ostopalveluna. Rantakaavan päivitystä ei ole käsitelty. Valmius tonttien tarjoamiseen on. Lopulliset toteumat vuoden 2023 ehdotuksista raportoidaan vuoden 2024 tilinpäätöksen yhteydessä, jonka valtuusto hyväksyy kesäkuussa 2025.

Kokeilun kustannusarvio oli 30 000 eur ja toteuma 34 929 euroa, ero johtui ennakoitua useammista ja kalliimmista digitaalisista välineistä ja alustoista. Omaa työaikaa Merikarvian kunta käytti 165 tuntia.

Kokeilun keskeisiä oppeja olivat vuorovaikutteinen kytkentä kunnan johtoon prosessin alusta loppuun, kehittämistarve Digi- ja Väestötietoviraston poimintapalvelun käytettävyydessä sekä osallistumisessa tarvittavien digitaalisten työkalujen yksinkertaisuus: riittää kyselylomake, taulukkolaskenta ja tekstieditori sekä epävirallisen keskustelun mahdollistava some-alusta.

Kokeilu osoitti hyvin myös avoimen kutsun haasteellisuuden laajapohjaisen kansalaispaneelin muodostamisessa. Kunnan oman arvion mukaan osallistujat olivat keskimääräistä iäkkäämpää, koulutetumpaa ja valmiiksi aktiivista väestöä, joka muutenkin osallistuu paljon. Toisena kehittämiskohteena kunta on tunnistanut omana työnä tehdyn fasilitoinnin, jossa riskinä on osallistujien mielipiteiden johdattelu tahattomastikin.

Merikarvian kunta on jatkanut toimintaa 2024 ja 2025. Helmikuun 2025 itsearvioinnin mukaan tällä on ollut osaltaan vaikutusta siihen, että tehdyille päätöksille on saatu laajempi kannatus ja toimialajohto on tottuneempi perustelemaan ehdottamiaan ratkaisuja. Samalla prosessit on kuvattu aiempaa selvemmin ja syntyi pohja laatujärjestelmälle. Myös budjettikuri on parantunut. Yleinen tietoisuus kuntahallinnosta haasteineen on lisääntynyt kuntalaisten keskuudessa.

3.2 Jatkokokeilut 2024: Tarkempi toimeksianto ja kytkentä prosessiin

Pilottikokeilut osoittivat, että kuntalaiset pystyvät sopivasti perehdytettyinä ottamaan kantaa kunnan talouden kysymyksiin. Toisen kokeilukierroksen keskeisenä tavoitteena oli saada kokemusta siitä, miten tehtävänannon tarkentaminen ohjaa paneelin työskentelyä ja vahvistaa kytkentää talouden suunnittelun prosessiin. Kaikille kunnille suunnatun kokeilurahoituksen hakijoilta edellytettiin selvärajaisen haasteen tunnistamista kunnan taloudessa kansalaispaneelin toimeksiannon taustaksi sekä satunnaisotantaa ja aktiivista viestintää otannan tukemiseksi.

Sitran rahoitusosuus oli nyt tavalliseen tapaan 50 prosenttia ja omarahoitukseen voitiin sisällyttää kumppanin työaika hankkeelle. Sitra ei hankkinut ulkopuolista konsulttiapua, vaan suositteli perehdytyksen toteuttamista oman talousjohdon toimesta.

Mukaan kokeiluun haki syksyllä 2023 seitsemän kuntaa, joista rahoitettaviksi valittiin Turku, Jyväskylä, Salo ja Rautalampi.

3.2.1 Turku: Miten resurssit saadaan riittämään lasten ja nuorten palveluissa

Taulukko 3: Turun kokeilun perustiedot

Väkiluku	Satunnais- otos hlö	Kutsuun vastasi	Paneeliin osallistui	Paneelin työaika h	Palkkio eur/hlö	Puntaroinnin kohde eur	Kokeilun kulut eur	Työaika noin h	Sitran rahoitus eur
202 000	4 000	477	30	8	50	650 000 000	26 066	153	13 033

Kokeilun lähtökohtana oli Suomen ensimmäinen jatkuvatoiminen kansalaispaneeli, jonka Turun kaupunki perusti pormestariohjelman mukaisesti keväällä 2024. Paneelin ensimmäinen toimikausi kestää vuoden 2025 loppuun ja sen on tarkoitus käsitellä kunakin vuonna kaksi merkittävää kysymystä.

Turun kaupungissa on käynnissä vuonna 2023 aloitettu talouden sopeuttamisohjelma, jonka tavoite vuodelle 2024 oli 21 miljoonan euron pysyvät säästöt. Paneelin tehtävänä ei kuitenkaan ollut edistää sopeuttamistoimia sinänsä, vaan pohtia, miten käytettävissä olevat rahat saadaan riittämään. Tarkkaa toimeksiantoa haettiin keskusteluissa pormestariston sekä Turun kaupunkitutkimusohjelman kanssa. Kaupunginhallitus päätti aiheeksi lasten ja nuorten palveluiden painotukset ja resurssien kohdentamisen kaupunkitasoisesti ja sektorirajat ylittävästi. Näiden palveluiden osuus on noin 650 miljoonaa euroa eli 75 prosenttia kaupungin koko budjetista.

Pormestarin allekirjoittama kutsu lähetettiin 4 000 hengen satunnaisotannalla, joka noudatti 15–79-vuotiaiden turkulaisten demografiaa iän, äidinkielen, postinumeron ja sukupuolen mukaan. Kutsuun vastasi 477 henkeä. Vastausaste oli kansainvälisesti tarkasteltuna poikkeuksellisen korkea, lähes 12 prosenttia. Tähän osaltaan vaikutti valtamedian kiinnostus kansalaispaneelin perustamista kohtaan.

Satunnaisotannan toteutus ostettiin ulkoiselta palveluntarjoajalta käsittäen kutsujen postituksen, ilmoittautumisten hallinnoinnin ja tilastollisen poiminnan toteuttamisen ilmoittautuneista. Tämä nosti kustannuksia, mutta säästi kaupungin omaa työaikaa ja lisäsi osaltaan paneelin valinnan legitimiteettiä.

Vastanneista poimittiin 50 panelistia sekä 20 varalle kriteereillä, jotka korostivat asuinalueiden tasaista jakautumista. Heistä osallistui lopulta 30 poissaoloasteen ollessa huomattava 40 prosenttia. Paneelin koostumus oli hyvin kaupungin asukkaita edustava, mutta alle 29-vuotiaiden osuus oli pienempi kuin alueella asui. Tämä saattoi johtua siitä, etteivät kaupunkiin opiskelemaan tulleet välttämättä muuta vakituista osoitettaan Turkuun, eikä heitä siten tavoitettu väestörekisteristä tehdyllä satunnaisotannalla. Paneelissa on myös vain yksi alle 18-vuotias osallistuja.

Kieliryhmien osalta paneelissa on useita muuta kuin suomea tai ruotsia äidinkielenään puhuvia henkilöitä. Pääosin he pystyvät osallistumaan suomeksi tai ruotsiksi, vain yksi osallistui englanniksi. Paneeliin valikoituneet edustavat siis pidempään Turussa asuneita tai toisen ja kolmannen polven maahanmuuttajia. Tarvittavan tulkkaamisen hoitavat pienryhmäfasilitaattorit.

Fasilitoinnin suunnittelu tehtiin kaupungin omana työnä. Fasilitaattoreiksi rekrytoitiin opiskelijoita, jotka perehdytettiin Sitran laatimalla etäkoulutuksella (eOppiva ja Sitra 2023) sekä itse tuotetulla fasilitointikäsikirjoituksella ja taustamateriaalilla paneelin aiheesta.

Panelisteille toimitettiin ennakkoon perehdytysmateriaali kaupungin taloudesta ja päätöksenteosta, lasten ja nuorten palveluista sekä niihin liittyvästä muutoshankkeesta. Panelisteilla oli mahdollisuus pyytää lisätietoa, mutta he eivät tehneet pyyntöjä.

Paneeli kokoontui lauantaina 18.5.2024 Mauno Koivisto -keskuksessa kahdeksan tunnin ajan. Perehdytyksen ja keskustelun pohjalta paneeli tuotti seitsemän suositusta, jotka se hyväksyi yksimielisesti. Läsnä olleille panelisteille maksettiin palkkiona 50 euroa.

Kokonaisuutena julkilausumassa korostuvat ennaltaehkäisevät palvelut. Uutena avauksena oli maksuton joukkoliikenne alle 18-vuotiaille. Muilta osin suositukset vahvistavat jo valittua suuntaa tai kohdentavat toimintoja. Esimerkiksi koulujen tilojen hyödyntämisen mallia on jo pilotoitu Turussa ja harrastesetelitoiminta on käynnistetty liikuntapalveluissa. Kansalaispaneelin suosituksen mukaisesti näitä halutaan nyt laajentaa.

Panelisteilla oli mahdollisuus pitää yhteyttä paneelin jälkeen, mutta tätä ei tiettävästi ole tapahtunut. Panelisteja ei kutsuttu esittelemään tuotoksia poliittisille päättäjille.

Suositukset hyväksyttiin valtuustossa talousarviokirjauksina, jotka ohjaavat toiminnan suunnittelua ja resurssien käyttöä vuoden 2025 aikana. Suositukset arvioidaan kustakin aiheesta vastaavalla palvelualueella ja palvelualuejohtajat tekevät päätökset toteutuksesta. Kokonaisuuden tulee olla valmiina talousarviovuoden aikana eli vuoden 2025 loppuun mennessä ja sen raportointi tehdään osana normaalia talouden toteutumisen seurantaa vuonna 2026.

Kokeilun kustannusarvio oli 50 000 euroa ja toteuma 26 066 euroa. Suurin syy säästölle oli se, että kaupunki ei hankkinut fasilitointia suunnitellusti ostopalveluna. Paneeli myös kokoontui vain yhtenä päivänä. Matkakuluja ja tarvikekuluja ei kirjattu kokeilulle ja osallistujapalkkio puolitettiin suunnitellusta. Kaupungin työaikaa kokeiluun käytettiin noin yksi henkilötyökuukausi. Ensimmäisessä kaupungin itse toteuttamassa paneelissa työaikaa kului myös menetelmän rakentamiseen.

Kokeilun keskeisiä oppeja ovat paneelin työn suuntaaminen pitkäjänteisempään kuntatalouden suunnitteluun yksittäisten kalenterivuosien määrärahavarauksista keskustelemisen sijaan sekä ison organisaation sisällä tarpeellinen laajemman keskustelun käyminen puntaroinnin tuotoksesta jo talousarvioesityksen valmisteluvaiheessa. Jatkossa olisi hedelmällistä sisällyttää puntarointiin myös arvioinnin näkökulmaa: Miten aikaisemmat taloudelliset linjaukset ja painotukset ovat toteuttaneet strategiaa ja millaisia kohdennuksia tässä valossa tulisi tehdä tulevaisuudessa. Paneelin työskentelyn lyhyt kesto oli haastava perehdytyksen sekä puntaroinnin syvyyden kannalta.

3.2.2 Jyväskylä: Säästöjen kohdentuminen eri väestöryhmiin

Taulukko 4: Jyväskylän kokeilun perustiedot

Väkiluku	Satunnais- otos hlö	Kutsuun vastasi	Paneeliin osallistui	Paneelin työaika h	Palkkio eur/hlö	Puntaroinnin kohde eur	Kokeilun kulut eur	Työaika noin h	Sitran rahoitus eur
148 000	1 800	159	27	13	200	19 000 000	65 846	2 000	31 087

Jyväskylän kaupunki tasapainotti talouttaan vuodelle 2024 noin 40,6 miljoonalla eurolla, joista 19 miljoonan euron arvioitiin kohdistuvan kuntalaisten palveluihin. Asukaspaneelin tehtävänantona oli arvioida säästöjen vaikutuksia arkeen sekä evästää, mitä vuoden 2025 talousarviossa pitäisi huomioida, jotta vaikutukset eivät kohdistu kohtuuttomasti millekään väestöryhmälle.

Paneelin työtä edelsivät vuonna 2023 tehdyt kyselyt asukkaille, yhdistyksille sekä kaupungin henkilöstölle. Näiden tausta-aineistona oli FCG:n esiselvitys mahdollisista säästötoimenpiteistä. Kyselyihin vastasi yli 3 600 kuntalaista, yli 160 yhdistystä ja yli 300 kaupungin työntekijää.

Kaupunginjohtajan ja kaupunginhallituksen edustajan allekirjoittamat kutsukirjeet postitettiin 1 800:lle satunnaisotannalla valitulle 15–89-vuotiaalle jyväskyläläiselle. Kutsuun vastasi 159 eli 8,8 prosenttia kutsun saaneista. Tämä on kansainvälisestikin verrattuna korkea luku. Vastaajista valittiin arpomalla 32 osallistujaa niin, että osallistujajoukko edusti mahdollisimman hyvin Jyväskylää pienoiskoossa. Taustatietoina kysyttiin ja huomioitiin ikä, sukupuoli, syntymämaa, perhetyyppi, koulutustausta, elämäntilanne, asuinalue sekä erityistarpeet osallistumiseen liittyen. Panelisteista kaikkiin tapaamisiin osallistui 27. Paikalla olleille maksettiin kokouspalkkiona keväältä 200 euroa ja syksyltä 100 euroa sekä matkakulut.

Asukaspaneelissa oli mukana myös yksi vieraskielinen osallistuja, mikä oli uusi kokemus järjestäjille. Tämä vaati paljon resursseja ajallisesti ja rahallisesti: mm. kaikki ohjeet sekä materiaalit käännettiin, hankittiin asiointitulkki ja ryhmätöihin varattiin aikaa tulkkaukselle. Wordin ja Excelin tekoälytoiminnolla käännettiin yhteiskirjoittamisessa tuotettu teksti englanniksi.

Ulkoisena palveluna ostettiin asiantuntijapalvelua fasilitoinnin suunnitteluun ja toteutukseen Osana yhteistä ratkaisua Oy:ltä. Tärkeää oli mm. tuki paneelin tehtävänannon tarkentamisessa sekä kaupungin omasta henkilöstöstä rekrytoitujen pienryhmäfasilitaattorien perehdyttämisessä tehtäviinsä.

Paneeli työskenteli huhti–toukokuussa 2024 kahtena arki-iltana ja yhden lauantaipäivän, yhteensä 13 tuntia. Panelisteille jaettiin etukäteen tietopaketti ja heille esiteltiin talouden tasapainottamista, säästöjen vaikutusten ennakkoarviointeja sekä työskentelyn yhteyttä päätöksentekoon, ja heillä oli mahdollisuus kysyä lisäkysymyksiä. Tapaamisten välissä työskenneltiin Howspace-alustalla.

Paneeli laati julkilausuman, joka luovutettiin kaupunginhallitukselle 27.5.2024 sekä toimitettiin talousarvion kehysohjeen mukana toimialojen valmisteleville viranhaltijoille sekä päättäjille.

Vapaaehtoiset panelistit muodostivat seurantaryhmän, jolle talousjohtaja esitteli lokakuussa talousarviovalmistelun tilannetta ja lautakuntien esityksiä, joista panelisteilla oli mahdollisuus antaa palautetta. Valtuuston talousarviopäätösten jälkeen kaupunginhallitus antoi 2.12.2024 vastineen, jossa kuvattiin, miten julkilausumaa oli hyödynnetty talousarvion valmistelussa, ja miltä päätökset näyttävät suhteessa julkilausumaan.

Paneelin kannanotto poikkesi painotukseltaan muusta kaupungin saamasta, säästöihin liittyvästä palautteesta, jossa 47 prosenttia puolusti ikääntyneisiin kohdistuvia palveluita, 29 prosenttia liittyi lapsiin ja nuoriin ja 19 prosenttia oman kielen opetuksen säilyttämiseen peruskouluissa. Nämä painotukset näkyivät myös sanomalehtien mielipide- ja tekstiviestipalstoilla.

Päätöksenteossa luottamushenkilöt eri poliittisista ryhmistä viittasivat julkilausumaan eri vaiheissa talousarvioprosessia. Sopeutuskehystä siirrettiin nimenomaisesti paneelin vaikutuksesta lasten ja nuorten palveluista vastaavalta sivistyspalveluiden toimialueelta muille toimialueille miljoonalla eurolla. Lisäksi kaupunkirakennepalvelu ei tehnyt leikkauksia lapsiin ja nuoriin kohdistuviin toimintoihin. Kaupunginvaltuusto päätyi osin paneelin julkilausuman nojalla nostamaan tuloveroprosenttia ja kaupunginhallitus ohjasi veronkorotuksista saadut lisätulot useisiin asukaspaneelin esiin nostamiin kohteisiin, suurimpina kasvun ja oppimisen sekä lasten ja nuorten palveluihin.

“

Paneelin julkilausuma validoi virkatyönä tehtyjä vaikutusarviointeja säästöjen seurauksista. Se toi päätöksentekoon varmuutta, että nuo arviot ovat olleet oikeita myös kaupunkilaisten tulokulmasta.

Vesa Voutilainen, talousjohtaja, Jyväskylän kaupunki

Asukaspaneeli sai hyvin näkyvyyttä paikallisissa medioissa. Lehdet kirjoittivat kutsukirjeiden lähettämisestä, panelistien valinnasta sekä julkilausumasta. Lausuman yhteydessä muutama paneelin osallistujista kertoi kokemuksia paneeliin osallistumisesta. Kokonaisuudessaan mediauutisointi tuki paneelin legitimiteettiä, lisäsi paneelin näkyvyyttä ja sen myötä julkilausuman painoarvoa valmistelussa ja päätöksenteossa. Vastineen julkaisu ei saavuttanut näkyvyyttä samalla tavalla kuin julkilausuma.

Kokeilun kustannusarvio oli 62 175 euroa. Toteuma oli 65 846 euroa, jossa henkilöstökulut 42 960 euroa olivat selvästi odotettua suuremmat. Ylitys tapahtui osallisuuspalveluissa, joissa työaikaa käytettiin huomattavasti enemmän kuin muilla kokeilupaikkakunnilla, noin yhden henkilötyövuoden verran. Henkilöstökuluihin laskettiin myös panelistien palkkiot, joita ei ollut kustannusarvioissa huomioitu.

Kokeilun keskeisenä oppina oli tehtävänannon huolellinen valmistelu kaupungin johdon kanssa, jotta syntyy alusta alkaen yhteinen ymmärrys, mihin paneelilta halutaan kannanottoa. Samalla tehtävänannon rajaaminen ja yksiosaisuus vaikuttavat myös tarvittavan tietopaketin laajuuteen. Jyväskylän kaupunki pyrkii jatkossa vakiinnuttamaan kansalaispaneelin osaksi valmistelun työkalupakkia, mutta tämä edellyttää kustannustason alentamista kestävälle tasolle.

3.2.3 Salo: Investointien priorisointi ja arviointikertomuksen kehittäminen

Taulukko 5: Salon kokeilun perustiedot

Väkiluku	Satunnais- otos hlö	Kutsuun vastasi	Paneeliin osallistui	Paneelin työaika h	Palkkio eur/hlö	Puntaroinnin kohde eur	Kokeilun kulut eur	Työaika noin h	Sitran rahoitus eur
52 000	1 000	76	30	17	280	120 000 000	50 084	389	25 042

Kokeilun taustalla oli kaupungin talouden arvioitu alijäämäisyys vuodesta 2024 alkaen ja ennakoitu investointitarpeen tilapäinen kaksinkertaistuminen. Paneelin toimeksiantona oli tuottaa priorisointia tukevia näkökulmia vuosien 2025–2027 investointiohjelmaan sekä ehdotuksia arviointikertomuksen kehittämiseksi niin, että se on kuntalaisille entistä kiinnostavampi ja palvelee näiden tiedon tarpeita.

Kansalaispaneeli tuotiin osaksi arviointikertomuksen ja talousarvion laadinnan prosesseja, jotta toimintatapaa olisi kokemusten perusteella mahdollisuus jatkokehittää ja lopulta vakiinnuttaa.

Kaupunginjohtajan allekirjoittama kutsu postitettiin satunnaisotannalla valituille tuhannelle 15–75-vuotiaalle asukkaalle, joista 76 eli 7,6 prosenttia ilmoittautui. Näistä 34 valittiin paneeliin. Miehiä ja naisia valittiin yhtä monta. Valinnassa painotettiin maaseutumaisia alueita hieman kantakaupunkia enemmän, koska tätä ei otantavaiheessa voitu teknisesti toteuttaa. Näin varmistettiin osallistuminen niiden kaikkien kuntien alueelta, jotka liitettiin kaupunkiin laajassa monikuntaliitoksessa vuonna 2009. Työskentelyyn osallistui lopulta aktiivisesti 30 panelistia.

Panelistit perehdytettiin kaupungin organisaatioon, päätöksentekoon ja hallintoon, kuntatalouden termeihin, rakenteeseen ja prosessiin sekä tilannekuvaan. Alustuksia pitivät mm. kaupunginjohtaja, talousjohtaja, elinvoimajohtaja, tekninen johtaja, yhteyspäällikkö, sisäinen tarkastaja, tarkastusasiantuntija ja taloussuunnittelijat. Työpajat pystyttiin fasilitoimaan omana työnä, sillä kaupunki oli jo aiemmin järjestänyt fasilitointivalmennusta asiantuntijoille.

Kansalaispaneeli työskenteli vuoden aikana seitsemänä arki-iltana, yhteensä 17 tuntia. Jokaisen tapaamisen lopuksi jaettiin seuraavaa kertaa pohjustavaa materiaalia ja annettiin kotitehtäviä.

Ensin kansalaispaneeli teki kolme suositusta arviointikertomukseen.

Tarkastuslautakunta otti suosituksen mukaisesti käyttöön ”liikennevalot” heti vuoden 2023 arviointikertomuksessa ja tulee vuoden 2024 arviointikertomuksessa osoittamaan vastineelle yhteismitallisen pohjan, jossa edellytetään paneelin edellyttämien tietojen antamista. Lautakunta tulee kiinnittämään huomioita myös toimenpiteiden seurantaan.

Syksyllä paneeli pureutui kaupungin investointiohjelmaan. Tätä varten oli tuotettu ”korttipeli”, jonka 18 kortissa oli suunniteltuja perusinfranstruktuurin kunnostuskohteita sekä uusinvestointikohteita vuosille 2025–2027. Panelistit laativat ryhmittäin priorisoinnin ensin ilman tietoa kustannuksista tai talouden reunaehdoista. Sitten annettiin kustannukset ja liikkumavaraa suunnitelmakauden vuosikatteen verran, jonka ylimenevä osa tuli kattaa joko veroilla tai velalla. Salon Seudun Sanomat raportoi paikan päältä työskentelystä investointityöpajassa.

Paneeli antoi investointien priorisointiin viisi suositusta. Uusia avauksia investointiohjelmaan ei paneelista tullut – luottamushenkilöt kiittelivätkin paneelia mm. siitä, että se oli ottanut kantaa perusinvestointitason nostoon korjausvelan vähentämiseksi, eikä keskittynyt odotusten mukaisesti uusien investointien esittämiseen. Tämä on omiaan tukemaan pitkäjänteistä ja kestävää taloudenpitoa.

“

Kansalaispaneelin työskentelymalli sopisi myös osaksi poliittista prosessia, jos olisi halu etsiä uusia tapoja kompromissien rakentamiseen ja yhteisen tilannekuvan luomiseen. Kokeilu oli tässä mielessä erittäin silmiä avaava kokemus.

Saija Karnisto-Toivonen, yhteyspäällikkö, Salon kaupunki

Kokeilun kustannusarvio oli 60 000 euroa ja toteuma 50 084 euroa. Säästö syntyi henkilöstökustannuksista, erityisesti yleiskulujen osuudesta sekä ostopalveluista. Omaa työaikaa käytettiin 389 tuntia.

Merkittävä kustannuserä oli digitaalinen osallistumisalusta Decidim 15 700 eurolla. Sama alusta on käytössä useassa suomalaisessa kunnassa osallistuvassa budjetoinnissa. Alusta osoittautui vaikeakäyttöiseksi sekä kaupungille että panelisteille. Lisäksi järjestelmässä oli odottamattomia teknisiä ongelmia, eivätkä kaikki panelistit päässeet kirjautumaan järjestelmään. Tämän vuoksi koko järjestelmän käyttö jäi monelta kokonaan. Samat toiminnot olisi Salon kaupungin arvion mukaan voitu toteuttaa esimerkiksi Teamsia tai muuta jo olemassa olevaa digitaalista kanavaa hyödyntäen.

Kokeilun keskeinen oppi oli kuntalaisten pitkäjänteistä taloudenpitoa suosiva kannanotto, joka yllätti iloisesti päätöksentekijät. Jatkossa voitaisiin poliittisen prosessin ja kansalaispaneelin keskusteluyhteyttä vieläkin tiivistää investointisuositusten valmistelussa. Pohdinnan alaiseksi jäi kuitenkin kansalaispaneelin erityinen lisäarvo verrattuna lakisääteiseen ja muuhun jo vakiintuneeseen osallisuustyöhön, joissa voitaisiin puolestaan soveltaa puntaroivia elementtejä.

3.2.4 Rautalampi: Kunnallisen asuntotarjonnan tulevaisuus

Taulukko 6: Rautalammin kokeilun perustiedot

Väkiluku	Satunnais- otos hlö	Kutsuun vastasi	Paneeliin osallistui	Paneelin työaika h	Palkkio eur/hlö	Puntaroinnin kohde eur	Kokeilun kulut eur	Työaika noin h	Sitran rahoitus eur
3 000	1 500	110	24	15	100	824 000	28 899	200	14 449

Rautalammin kunnan Asunnonhankinta Oy:n kehittämissuunta on ollut pitkään pohdinnassa, sillä asuntojen korjaustarve on suuri ja kunnan kyky pääomittaa yhtiötä rajallinen. Yhtiölle on aiemmin vuonna 2021 hyväksytty saneerausohjelma, jonka toimeenpano on viivästynyt. Kansalaispaneelin tehtävänä oli auttaa asiassa esittämällä konkreettisia ratkaisuvaihtoehtoja ja suosituksia kunnallisen vuokra-asuntotarjonnan kehittämiseen.

Vuokra-asumisella on kasvava merkitys kunnan elinvoimaisuudessa mm. yritysten kausityövoiman majoittamisen sekä Rautalammin ratsastuslukion houkuttelevuuden kautta. Laajemminkin ajatellen, mikäli tulevaisuudessa pankkilainojen saanti omistusasuntoihin maaseudulla vaikeutuu, voi vuokra-asuntotarjonnasta tulla jopa kuntien elinehto.

Kokeilun tavoitteena oli myös luoda toimintamalli ja työkalu, joka on helppo liittää jatkossa osaksi talouden suunnittelua ja joka tuo kuntapäättäjille luotettavaa informaatiota kuntalaisten tarpeista ja arvostuksista, mikä helpottaa ratkaisuja ja auttaa päätöksenteossa.

Kunnanvaltuuston puheenjohtajan allekirjoittama kutsukirje lähetettiin satunnaisotannalla valituille 1 500:lle Rautalammin asukkaalle eli joka toiselle kuntalaiselle. Tietoinen ylimitoitus toimi samalla viestintätoimenpiteenä kunnalle tärkeän asian sekä uuden osallistumismenetelmän tuomisessa asukkaiden tietoon. Kutsun saaneista seitsemän prosenttia eli 110 kuntalaista vastasi kutsuun. Osallistuneille luvattiin palkkioksi 100 euron lahjakortti haluamaansa paikalliseen yritykseen ja lisäksi lippuja Rautalammin uimahalliin.

Ilmoittautuneiden joukossa oli suhteessa ikäryhmän kokoon vähemmän nuoria, joten otantaa täydennettiin Rautalammin ratsastuslukion opiskelijoilla. Paneeliin valittiin 25 henkeä, joista yksi jäi pois aikataulusyistä.

Kunnanjohtaja ja hallintojohtaja perehdyttivät panelistit kuntatalouteen ja tekninen johtaja Asunnonhankinta Oy:n tilanteeseen. Materiaalina olivat helppotajuisiksi työstetyt kunnan talousarvio ja yhtiön saneerausohjelma. Halukkaille tarjottiin lisäluettavaa paperilla ja verkossa. Paneelin kuultavana oli edustajat eri intressiryhmistä: lukiolaiset, seniorit, yrittäjät sekä asuntotoimi, joilta panelistit saivat kysyä toiveita asumiseen liittyen.

Toteutukseen suunnittelua, viestintätukea ja työpajojen fasilitointia ostettiin seutukehitysyhtiö SavoGrow’lta sekä Kehittämisyhdistys Mansikalta. Näin osaaminen jäi alueelle ja on seudun kuntien käytettävissä.

Paneeli työskenteli seitsemänä arki-iltana kaikkiaan 15 tunnin ajan maalis–kesäkuussa 2024 ja kokoontui lisäsi elokuussa suositusten luovutuksen yhteydessä yhteiseen työpajaan luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden kanssa. Julkilausuma sisältää seitsemän suositusta, jotka on kuvattu alla olevassa tietolaatikossa.

Rautalammin luottamushenkilöt kiittivät paneelin konkreettisia, perusteltuja ja toteuttamiskelpoisia suosituksia. Ne lisäsivät päättäjien luottamusta siihen, että asumiseen satsaamisella on takanaan kuntalaisten tuki. Kunnanvaltuusto ja -hallitus ovat asettaneet tavoitteeksi lainoittaa yhtiötä niin, että se pystyy aloittamaan uuden rivitalon suunnittelun ja aikatauluttamaan vanhojen asuntojen korjausta. Yhtiötä on ohjeistettu valmistelemaan suunnitelma suositusten pohjalta.

Helmikuun 2025 tilanteessa Asunnonhankinnan hallitus valmistelee suositusten pohjalta esitystä suunnitelmaksi kunnanhallitukselle.

“

Paneelityöskentely sopii pulmallisiin tilanteisiin, joissa ratkaisut eivät ole itsessään selviä. Paneelityöskentelyn etu on myös se, että se on korostetun ei-poliittista. Käsityksemme mukaan se antaa tilaa ajatella ”puhtaalta pöydältä”, ratkaisukeskeisesti

Anu Sepponen, kunnanjohtaja ja Merja Koivula-Laukka, hallintojohtaja, Rautalammin kunta

Kansalaispaneelin suositukset ja kokemukset vaikuttavat osaltaan myös seuraavan kuntastrategian laatimiseen. Hankkeen tuloksena saatiin toimintamalli, jota voidaan jatkossa hyödyntää muissakin vaikeissa tai monimutkaisissa kysymyksissä. Rautalammin kunta valmistelee parhaillaan omarahoitteisesti uutta kansalaispaneelia tarkastelemaan kunnan vapaa-ajan palvelujen kokonaisuutta.

Kokeilun budjetti oli 34 000 euroa ja toteuma 28 899 euroa. Säästö syntyi ennakoitua alemmista matkakuluista ja satunnaisotannan kuluista.

Kansalaispaneelin työskentelystä viestittiin sosiaalisessa mediassa, kunnan kotisivuilla ja Rautalampi-lehdessä. Myös Kuntalehti noteerasi kokeilun tulokset verkkolehdessään.

Kokeilun keskeinen oppi oli luottamus kuntalaisiin resurssina talouden suunnittelussa, kunhan tarjotaan hyvä perehdytys, joka antaa halukkaille myös syvällisempää tietoa. Sama perehdytys talouden lainalaisuuksiin palvelisi myös uusia valittavia luottamushenkilöitä. Kuitenkin erityisesti nuorten mukaan saaminen edellyttäisi erityistä panostusta ja huomiota koko prosessin ajan.

4. Sitran suositukset kunnille

4.1 Suositukset kuntalaisten osallistumiseen talouden suunnittelussa

1) Kuntalaisten kuuleminen tulee ymmärtää osaksi normaalia talouden suunnittelun prosessia, ei siitä erilliseksi, irralliseksi toiminnaksi.

• Puntaroiva kansalaispaneeli menetelmänä soveltuu tähän erityisen hyvin, sillä se mahdollistaa osallistujien perehdytyksen ja tuottaa käyttökelpoisen kannanoton.
• Paneelin roolin tulee olla neuvoa-antava ja sen tulee tukea normaalia valmistelua sekä päätöksentekoa.
• Kuntalaisia kiinnostavat talousasiat ja he ottavat resurssien rajallisuuden huomioon. Kuntatalous ei kuitenkaan ole yleisesti tuttua ja siihen liittyy vieraannuttavaa käsitteistöä.
• Tulee tunnistaa kuulemisen kohteeksi sopiva haaste ja valita tarpeeseen sopivin osallistumismenetelmä. Paneeli soveltuu parhaiten suuren panos–tuotos-suhteen kysymyksiin, mahdollisesti luokkaa kerran vuodessa tai kerran valtuustokaudessa käytettäväksi.
• Otollisia vaiheita prosessissa ovat ainakin investointisuunnitelma, konserniohjaus, kehysvalmistelu, lautakuntavaihe, yhdistelmäbudjetti, tasapainotus sekä tuloksellisuuden arviointi.

2) Kansalaispaneelia kannattaa käyttää talouden suunnittelun tukemiseen tärkeimmissä, vaikeasti ratkaistavissa kysymyksissä, joihin liittyy päätösasia.

• Tulee määritellä esimerkiksi hallintosäännössä mekanismi paneelin käyttötarpeen tunnistamiseen, sen käynnistämisestä päättämiseen ja toimeksiannon valmisteluun sekä työnjako toteutukseen.
• Voidaan myös määritellä asioita, joista säännöllisesti pyydetään kannanotto kansalaispaneelilta vuosittain tai valtuustokausittain, esimerkiksi investointiohjelma.
• Kysymyksen kohdentamiseen ja sanoittamiseen tulee panostaa, sillä se ohjaa paneelin työtä ja on edellytys myös suosituksen hyödynnettävyydelle.

3) Paneelin toimeksiantona tulee olla asiaa tarkentava, selvärajainen, kunnan taloutta haastava ratkaisematon kysymys, jolla on merkittävää ohjausvaikutusta talouden suunnitteluun.

• Kysymyksen asettelu tulee harkita tarkkaan ja varmistaa samalla ylimmän johdon näkökulma kysymyksen kohdentamiseen.
• Kysymys voi olla ilmiöpohjainen, eri väestöryhmiä tai useita kunnan palveluita läpäisevä, tai yksittäinen suurta merkitystä omaava.
• Mikäli kysymyksen määrittely on niin laaja, että siihen vastaaminen edellyttäisi paneelilta haasteen tarkempaa tunnistamista, on viisasta käyttää ensin muuta menetelmää ymmärryksen syventämiseen.
• Tarkastelua voidaan laajentaa myös yli kunnan organisaation ja kuntarajojen koskemaan koko talousalueen kasvua ja kestävyyttä.
• Taustalla olevaa haastetta voi valottaa myös ennakoinnin työkaluilla, esimerkiksi:
  • Alullaan olevien muutosten hiljaisten signaalien tunnistaminen aihealueelta
  • Toivotun tulevaisuuskuvan tai -kuvien muodostaminen
  • Backcasting eli kehityspolkujen jäljittäminen tulevaisuuskuvasta nykyhetkeen

4) Kysymyksen perusteella tulee tunnistaa paneelin työskentelyn oikea aikaikkuna.

• Aikaikkunaa määrittää yhtäältä taustatiedon saatavuus tilinpäätöksen ja muun raportoinnin osalta ja toisaalta valmistelun sekä tosiasiallisen poliittisen kannanmuodostuksen eteneminen muodollisen päätöksentekoprosessin taustalla.
• Tämä aikaikkuna voi olla hyvin kapea ja myös erilainen eri kunnissa (kunnan koko ja muut seikat vaikuttavat asiaan).
• Lisäksi on otettava huomioon valtuustokauden dynamiikka, jossa isoimmat päätökset tehdään kauden alussa. Sen sijaan valmistelua näihin tehdään pitkään ja tästä voi löytyä hyödyllinen paneelin käytön aikaikkuna.
• Oikein valitun aikataulun myötä paneelin suositukset tulevat luontevaksi osaksi valmisteluaineistoa.

5) Kysymys määrittää myös tarvittavan perehdytyksen paneelille, esitettynä maallikolle tiiviisti ja ymmärrettävästi.

• Yleisenä taustana kunnan taloustilanne ja kehitysnäkymät, kuntastrategia ja -mittarit sekä talouden suunnittelun prosessi.
• Toimeksiannon kysymystä koskevat luvut, niiden takana olevat laajemmat ilmiöt ja näiden väliset vaikutukset. Tarjolla on yleensä liikaa dataa, joten tulee rajata näkymä, joka palvelee sitä kysymystä, johon paneelilta pyydetään vastausta.
• Asiaan liittyvä normiohjaus ja mahdolliset sopimukset.
• Muu valmistelu, vaikuttaminen ja poliittinen päätöksentekoympäristö, johon paneelin suositus asemoituu.
• Tärkeimpiä intressiryhmiä on hyvä kutsua paneelin kuultavaksi.

6) Eri osallistumismenetelmien yhteiskäyttö (ketjuttaminen) parantaa hyötysuhdetta.

• Ensin voidaan tehdä avoin kuntalaiskysely, joka antaa perustietoa mielipiteistä, lisää yleistä tietoisuutta asiasta ja herättää julkista keskustelua, siten myös tukee paneelin rekrytointia.
• Polis-keskustelu antaa perinteistä kyselyä syvällisemmän kuvan vastaajien kantojen jakautumisesta ja täydentää hyvin kansalaispaneelin suositusta.
• Palautteiden tai kuntalaisaloitteiden arviointiin voidaan käyttää kansalaispaneelia.
• Kansalaispaneeli voi pyytää lausunnot käsittelemästään asiasta vaikuttamistoimielimiltä tai evästystä erityisryhmiltä.

7) Paneelin suositusten kytkentä talouden suunnitteluun kannattaa tehdä monessa vaiheessa.

• Voi olla hyvä pyytää paneelin suosituksiin kommentteja valmistelusta vastaavilta jo ennen niiden viimeistelyä.
• Päätöksentekijöiden edustajien kutsuminen seuraamaan paneelin työskentelyä ilman paneelin kantaan vaikuttamista lisää prosessin ymmärrystä ja suositusten legitimiteettiä.
• Suositusten luovutustilaisuudessa ryhmätyö panelistien, luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välillä lisää ymmärrystä suosituksista ja miten voidaan edetä.
• Suositukseen tulisi antaa vastine, jossa todetaan konkreettiset päätetyt toimet asiaan liittyen perusteluineen sekä lyhyt luonnehdinta paneelin kannanotosta suhteutettuna muuhun kansalaisvaikuttamiseen ja poliittiseen prosessiin.
• Voisi olla arvokasta pohtia myös valtuustoryhmien roolia tulosten luovutuksen yhteydessä. Olisiko hyödyllistä järjestää yhteiskeskustelu kansalaispaneelin ja valtuustoryhmien kanssa, jossa suosituksista keskusteltaisiin yhdessä?
• Olisi myös hedelmällistä sisällyttää suunnitteluun liittyvään puntarointiin arvioinnin näkökulmaa: miten aikaisemmat taloudelliset painotukset ovat toteuttaneet strategisten tavoitteiden linjauksia ja millaisia kohdennuksia tässä valossa tulisi tehdä tulevaisuudessa.

8) Suositusten vaikutuksia tulee seurata ja arvioida pitkäjänteisesti

• Suositusten välittömiä vaikutuksia voidaan nähdä heti puntarointivuoden päätteeksi, mutta myös pidemmällä aikajänteellä.
• Vaikutuksia tulee seurata ja kirjata ne tilinpäätökseen sekä arviointikertomukseen, jotta myös seuranta integroituu osaksi kunnan toimintaa.
• Voidaan myös nimetä panelistien joukosta pieni seurantaryhmä, joka saa selvityksen suositusten huomioon ottamisesta, voi esittää tarkentavia kysymyksiä ja lausua huomionsa.

4.2 Suositukset kansalaispaneelin toteuttamiseen

1) Paneeliin osallistuminen tulee katsoa kunnan luottamustehtäväksi, johon sovelletaan palkkiosääntöä, mukaan lukien ansionmenetyksen korvaus.

• Myös matkakulut on syytä korvata ja järjestää kohtuullinen tarjoilu kokouspaikalla.
• Mahdollisten sosiaalietuuksien menettämisen riskiä voi alentaa, jos palkkio maksetaan kuukausittain työskentelyn etenemisen mukaan eikä kerralla.
• Panelisteille tulee antaa työtodistus osallistumisesta (etenkin nuorille hyödyllinen).

2) Paneelin osallistujavalinnan mekanismina suositeltavin on satunnaisotanta.

• Väestöllisesti edustavana satunnaisotettu kansalaispaneeli täydentää avoimeen kutsuun ja yhteisöedustukseen perustuvia osallistumismenetelmiä.
• Satunnaisotoksen suositeltava koko suhteessa aiottuun paneelin kokoon on noin 40–50-kertainen (tarkempi laskukaava täällä).
• Aikaisemmin paneelissa toiminutta tai kunnan luottamus- tai toimihenkilöä ei tule valita kansalaispaneeliin.
• Otoksen ja poiminnan valintakriteerit tulee viestiä selvästi ja läpinäkyvästi.
• On mahdollista perustellusti painottaa valinnassa jotakin väestöryhmää tai ryhmiä, esim. alueen, ikäryhmän ja/tai paneelin aiheen perusteella.
• Kutsukirjeen allekirjoittajaksi sopii valtuuston tai hallituksen puheenjohtaja tai kunnanjohtaja.
• Kutsu on myös viestintää kunnalle tärkeästä asiasta sekä arvostuksen osoitus kuntalaisille.
• Samalla voi kertoa myös muista osallistumismahdollisuuksista.

3) Viestintää tulee käyttää operatiivisesti paneelin toimeenpanon tukena.

• Ennakkoviestintä yleisen keskustelun käynnistämiseksi aiheesta ja osallistujien rekrytoinnin tukemiseksi esimerkiksi viikko tai pari ennen kutsukirjeen postitusta.
• Paneelin legitimiteetin tukeminen kertomalla sen perehdytyksestä sekä näyttämällä, että siihen osallistuu tavan kansalaisia, kuitenkin ottaen huomioon panelistien oikeuden anonymiteettiin halutessaan.
• Julkilausumaa voidaan tehdä tunnetuksi ja sen vaikuttavuutta tukea esimerkiksi panelistien videoiden avulla.
• Seuranta suositusten mukaisista toimista ja vaikutuksista.
• Tämä kaikki tukee myös muiden osallistumismahdollisuuksien esilläpitoa.
• Sisäisessä viestinnässä tulee varmistaa kunnan oman organisaation tietous puntaroinnista menetelmänä ja sen tavoitteista. Tämäkin on luonnollisesti pitkäkestoinen prosessi.

4)  Työskentelyssä tulee noudattaa puntaroivan demokratian ja fasilitoinnin hyviä käytäntöjä ja luoda uusia.

• Oppaita ja suosituksia ovat laatineet mm. Sitra (Eerola et al. 2025), PALO-hanke (Aarninsalo et al. 2020), Kuntaliitto (Grönlund et al. 2021) ja OECD (2021).
• Sitra on toteuttanut myös puntaroivan demokratian etäkoulutuksen (eOppiva 2023)
• Minimivaatimus työskentelyn kestolle on vähintään 15 tuntia vähintään kahdelle eri päivälle jaettuna, mutta suositeltavaa on tätä pidempi kesto.
• Tapaamisten välinen aika tulisi olla vähintään muutama päivä, mieluiten viikko. Tämä lisää opitun sisäistämistä ja mahdollistaa oman mielipiteen kehittämisen mm. keskustelemalla omissa verkostoissa.
• Työskentelyrytmin kannattaa kuitenkin olla tiivis ja yhtenäinen eikä tapaamisten välillä tulisi olla enempää kuin 3–4 viikkoa, jotta asia pysyy tuoreena mielessä.
• Materiaaleja voidaan antaa panelisteille jo etukäteen tapaamista pohjustavana kotitehtävänä, mutta keskusteleva syventäminen on hyväksi oppimiselle ja eri näkökulmien tunnistamiselle ennen yhteisen kannan muodostamista.
• Usein ei tarvita erillistä sähköistä osallistumisalustaa. Pitkälle riittää tavanomaiset vuorovaikutuskanavat ja yhteisten dokumenttien jako. Digitaalisista alustoista hyvä vertailu on esimerkiksi People Poweredin verkkosivuilla.
• Kannattaa pyytää paneelia tiivistämään myös juurisyy kunkin suosituksen takana.
• Julkilausumassa tulee kertoa paneelin kokoamisesta ja perehdytyksestä läpinäkyvästi.
• Paneelin työskentelyn arviointiin voi käyttää OECD:n pohjaa.
• Joissain kunnissa on koulutettu kunnan sisäisesti fasilitaattoreita ja hankittu kokemusta ristiinfasilitoimalla itselle vieraissa aihepiireissä.
• Alumnitoimintaakin voisi miettiä, esim. entisiä panelisteja voisi käyttää neuvomaan uusien paneelien järjestäjiä ja osallistujia.

4.3 Jatkokehitystarpeita

1) Nyt kokeilussa nähty kustannusrakenne oli vaihteleva ja kustannustaso osin epärealistinen kunnille. Jatkossa tulee löytää keinot prosessin laadukkaaseen toteuttamiseen kestävällä kustannustasolla sekä työajan käytöllä.

• Keskeisimmät kustannuksia nostavat tekijät eri kokeiluissa olivat kutsuminen, fasilitointi, tulkkauspalvelut sekä digitaalisen alustan käyttö
  • Näissä tulisi tutkia vaihtoehtoisia toteutustapoja sekä ulkoistamisen mahdollisuuksia.Kutsumisessa voitaisiin kokeilla tekstiviestejä sekä paperi–sähköposti-hybridejä. Paperikutsuun panostamista kuitenkin puoltaa se, että kutsu on myös kunnalle myönteinen viestintätoimi.
  • Vieraskielisen osallistumisen tarve oletettavasti vain kasvaa tulevaisuudessa.
• Valmistelun vaatima työmäärä vaihteli huomattavasti ja oli osin epärealistinen.
  • Tässä käytäntöjen vakiintumisen myötä voidaan nähdä merkittävää kehitystä.
• Ulkoistettavia työvaiheita ovat ensisijaisesti satunnaisotanta, kutsujen laatiminen ja lähettäminen sekä panelistien valinta.
  • Myös prosessin teknistä suunnittelua ja työpajojen fasilitointia voisi olla mahdollista ulkoistaa vielä laajemmin kuin nyt kokeiluissa tehtiin. Tämä myös vapauttaisi omaa työaikaa sisällön suunnitteluun ja organisointiin.
  • Panelistien perehdytys sen sijaan on suositeltavaa toteuttaa omana työnä.
• Yksi mahdollisuus kustannusten alentamiseen on suuremman osallistujapoolin kokoaminen kerralla ja useamman paneelin poimiminen siitä esimerkiksi vaalikauden mittaan suunnitelmallisesti.
  • Valtuustokauden strategiaan voidaan kirjata poolin kokoamisen periaate ja paneelien aiheet.
  • Tulee suunnitella poolin ylläpito sen elinkaaren aikana ja täydentäminen mahdollisen poistuman myötä.
  • Kutsussa on muistettava huomioida GDPR:n vaatimukset, mm. riittävän pitkä säilyttämisaika sekä lupa olla yhteydessä jatkossa eri aiheissa.
  • Pooli voi vähentää yksittäisen paneelin aiheesta johtuvaa kiinnostusvääristymää satunnaisotannassa. Toisaalta se samalla todennäköisesti alentaa kiinnostusta osallistumiseen. Tätä dynamiikkaa tulisi kokeilla vertailukelpoisissa asetelmissa.

2) Nuorten osallistuminen oli osassa kokeiluita heikkoa rekrytointiyrityksistä huolimatta.

• Tulisi ratkaista nuorisovaltuustojen mahdollisuus antaa perusteltuja lausuntoja talouden suunnittelussa sekä myös muiden nuorten osallistumismahdollisuus esimerkiksi nuorisotyön kautta ja kouluissa.
• Yhtenä tätä tukevana osa-alueena voitaisiin ottaa oman kunnan talous osaksi koulujen talousopetusta ainakin toisella asteella.
• Nuorten pitäminen mukana edellyttäisi todennäköisesti erityistä panostusta ja huomiota läpi prosessin myös satunnaisotannan ja panelistien valinnan jälkeen.

3) Digi- ja väestötietoviraston satunnaisotannan poimintapalvelua tulisi kehittää.

• Kokeiluissa ongelmaksi koettiin etenkin palvelun pitkä toimitusaika.
• Poiminnassa tulisi olla mahdollisuus asettaa asuinaluetta koskevia kriteerejä tai esimerkiksi rajata pois palvelutaloissa asuvia, jotka eivät pääse osallistumaan lähimuotoiseen paneeliin.
• Mielenkiintoinen kysymys on myös, miten voisi tehdä puoluepoliittisesti neutraalin poiminnan (ja miten se määriteltäisiin?).

4) Valtiokonttorin tutkihallintoa.fi-palvelua tulisi edelleen kehittää kaiken kuntatalouden tiedon helppokäyttöiseksi kokoamis- ja tarkastelupaikaksi.

• Osa kunnista on yhteisen palvelun hyödyntämisen sijaan kehittänyt tai hankkinut erilaisia tiedon kokoamisen ja visualisoinnin järjestelmiä tai palveluita talouden seurantaa varten.
• Yhteisen palvelun laajempi käyttö edistäisi myös kuntien talouden prosessien ja kirjauskäytäntöjen yhtenäistämistä, joka edelleen helpottaisi kokonaiskuvan saamista kuntataloudesta.
• Palveluun voisi koota myös muiden tahojen, kuten Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen, Opetushallituksen tai kuntien itsensä keräämiä tietoja kiinnostaviksi kokonaisuuksiksi.

5) Tekoälyn hyödyntämistä tulisi kehittää tietopohjaisen osallistumisen tukemisessa talouden suunnittelussa.

• Tekoälyä on jo käytetty esimerkiksi taustatiedon tiivistämisessä ja julkilausuman luonnoksen muodostamisessa, ks. esim. McKinney 2024.
• Kyseeseen voivat tulla myös talousmallit ja multimodaaliset mallit, ei vain nykyisenkaltaiset kielimallit. Käyttökohteita esimerkiksi:
  • Kuntilla ja muilla tahoilla olevan datan pohjalta paneelin työssä voitaisiin simuloida valintojen vaikutuksia tulevaisuudessa.
  • Johonkin todettuun onnistumiseen johtaneita valintoja voitaisiin taaksepäin jäljittää ja niistä oppia.
  • Eri osa-alueiden indikaattoreiden välisiä yhteyksiä ja niiden taustalla olevia ilmiöitä voitaisiin tunnistaa vipuvaikutuksellisten interventioiden perustelemiseksi.

4.4 Kokemusten hyödynnettävyys muussa osallistumisessa

• Kansalaispaneeleita voisi hyödyntää muissakin kuntien keskeisissä kysymyksissä, esimerkiksi strategian valmistelussa.
• Kansalaispaneelin elementtejä, kuten satunnaisotantaa ja perehdytystä voisi käyttää muidenkin osallistumismenetelmien kehittämiseen tai esimerkiksi luottamushenkilöiden koulutuksessa.
• Talouden perehdytys voisi lisätä vaikuttamistoimielinten työn vaikuttavuutta ja mielekkyyttä sekä parantaa kokonaiskuvan saamista kaupungin toiminnasta.
• Laadukkaaseen ja selkeään taustamateriaaliin panostaminen olisi tärkeää kaikessa toiminnassa. Virkakielen kansantajuistamisen tulisi olla arkipäivää kaikissa prosesseissa, eikä vain silloin, kun siihen erikseen on tilaus.
• Näitä oppeja tehtävänannon rajaamisesta, tiiviistä yhteistyöstä valmistelijoiden sekä päättäjien kanssa ja osallistumisen aikatauluttamisesta, voi hyödyntää kaikissa osallisuusprosesseissa, joita päätöksenteon yhteyteen suunnitellaan.
• Kannattaisiko kunnan tukea vaihtoehtobudjettien laatimista asukkaiden toimesta asiantuntijoiden työajalla tai järjestöavustuksella?

5. Kirjallisuus

Tutkimusartikkelit ja kirjat

Ebdon, C. & Franklin, A. L. 2006. Citizen Participation in Budgeting Theory. Public Administration Review, 66:3, 437–447.

Heinle, M. S., Ross, N. & Saouma, R. E. 2014. A Theory of Participative Budgeting. The Accounting Review, 89:3, 1025–1050.

Lee, J. W. & Seo, J. S. 2019. New Strategy to Achieve the Improvement of Participatory Budgeting System of Local Governments in Korea. The Korea Local Administration Review 2019, 33:2, 53–80.

McKinney, S. 2024. Integrating Artificial Intelligence into Citizens’ Assemblies: Benefits, Concerns and Future Pathways. Journal of Deliberative Democracy, 20:1, 1–12.

Pereira, D. & Figueira, A. R. 2022. Rationales and barriers to citizen participation in public budgeting. A systematic literature review. Revista Brasileira de Ciência Política, 39.

Simonsen, W. & Robbins, M. D. 2000a. Citizen Participation in Resource Allocation. Routledge.

Simonsen, W. & Robbins, M. D. 2000b. The influence of fiscal information on preferences for city services. The Social Science Journal, 37(2), 195–214.

Opinnäytteet

Kalliokoski, A. 2015. Aitoa vaikuttamista vai symbolista osallistamista? Kansalaisraadit Jyväskylässä vuosina 2012–2013. Pro gradu, valtio-oppi. Jyväskylän yliopisto.

Ohjelmat, raportit ja työpaperit

Eerola, E., Jäske, M., Pekonen, O. & Saloranta, S-K. 2025. Asukaspaneeli- ja Polis-kokeilut hyvinvointialueilla 2023–2024. Oppeja ja suosituksia demokratian kehittäjille. Sitran työpaperi.

Hellström, E., Ikäheimo, H-P., Hakapää, J., Lehtomäki, J. & Saari, M. 2019. Tiedonkäytön tulevaisuus yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Sitra työpaperi.

Kuntapolitiikka käännekohdassa? Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuuden skenaariot. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:5.

Kuntatalousohjelma vuodelle 2025, syksy 2024. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:46.

Melbournen kaupunki 2014. 10 Year Financial Plan.

OECD 2020. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, OECD Publishing.

Overmans, J. F. A. & Schepers, A. 2016. How the Municipality of Zeist harnesses the ideas of ‘citizen-experts’. Case study. Governance International.

Pekonen, O., Ikäheimo, H-P. & Saloranta, P. 2024. Kansalaispaneeleilla punnitumpia päätöksiä – Sitran rahoittamat kokeilut käynnissä ympäri Suomen. Sitran artikkeli.

Pekonen, O. & Jäske, M. 2022. Voiko satunnaisotanta pelastaa demokratian moniäänisyyden? Sitran artikkeli.

Ruesch, M. A. & Wagner, M. 2013. Participatory Budgeting in Germany: Citizens as Consultants. Bundeszentrale für politische Bildung.

Oppaat ja ohjeet

A Short Guide to Deliberative Engagement for Victorian Councils. Victorian Local Government Association / Mosaic Lab 2020.

Aarninsalo, L., Jäske, M., Kulha, K., Leino M. ja Setälä, M. 2020. Moniäänistä ja perusteltua päätöksentekoa – puntaroivat kansalaiskeskustelut poliittisten kiistakysymysten ratkaisuissa. PALO-hankkeen opas.

eOppiva ja Sitra 2023. Puntaroimalla parempaa demokratiaa. Helsinki: HAUS Kehittämiskeskus Oy.

Avoin verkkokoulutus https://www.eoppiva.fi/koulutukset/puntaroimalla-parempaa-demokratiaa/

Grönlund, K., Herne, K., Jäske, M. & Värttö, M. 2021. Opas kansalaispaneelin järjestämiseen kunnissa. Kuntaliitto.

Korento, S. (toim.) 2025. Kuntatalous – monen muuttujan summa. Kuntaliitto 2025.

Möller, A., Tarpila, J-E. & Karreinen, L. 2014. Kaupunkilaisten raati. Käsikirja. Helsingin kaupunki.

Nanz, P. & Fritsche, M. 2012. Handbuch Bürgerbeteiligung. Verfahren und Akteure, Chancen und Grenzen. Bundeszentrale für politische Bildung.

OECD 2021. Evaluation Guidelines for Representative Deliberative Processes. OECD Publishing.

Mediauutiset ja blogit

Heino, J. 2024. Kansalaispaneeli pui lasten ja nuorten palveluja – Turussa valitaan 50 hengen aivoriihi. Paikalliset. Turun Sanomat.

Kasurinen, R. & Pitkänen, S. 2023. Tavikset kaupungin kirstulla. YLE.

Käiväräinen, V. 2024. Kumpi on tärkeämpi, jäähalli vai Kaivolan koulu? Salon kansalaispaneeli joutui tiukkaan paikkaan pistäessään kaupungin investointeja tärkeysjärjestykseen. Salon Seudun Sanomat.

Lampinen, J. 2024. Kansalaispaneelin työn ansiosta Rautalammin kunnan päättäjät saivat uutta näkökulmaa vuokra-asumisen kehittämiseen Pohjois-Savossa. Kuntalehti.

Lintunen, M. 2023. Mistä sinä säästäisit? – Pieksämäellä asukkaat käärivät hihat kunnan talouden tasapainottamiseksi. Sitran blogi.

Niemistö, E. 2013. Kansalaisraati tuo kuntalaiset oikeasti mukaan päätöksentekoon. YLE Kotimaa.

Toivanen, K.  2024. Lapsiin ja nuoriin kohdistuvista säästöistä ollaan Jyväskylässä erityisen huolissaan. Paikalliset. Suur-Jyväskylän Lehti.

Warkauden Lehti 2023. Voisiko Pieksämäen kansalaispaneelista ottaa mallia? Pääkirjoitus.

Liite: Kokeilujen tunnusluvut

Taulukko 7: Kokeilujen tunnusluvut