Miten lakien laatimista tulisi johtaa?

Lainsäädäntö on julkisen vallan keskeisin keino kehittää yhteiskuntaa haluttuun suuntaan. Toimiva lainsäädäntö edellyttää laadukasta ja hyvin johdettua lainsäädäntöprosessia. Nykyisestä lainsäädäntöprosessista on tunnistettavissa kaksi keskeistä ongelmaa: siitä ei ole saatavilla riittävästi tietoa eikä kenelläkään ole kokonaisvastuuta sen johtamisesta.

Lainsäädäntöprosessista tarvitaan lisää tietoa, jotta lainsäädäntöhankkeiden etenemistä voidaan arvioida, lainsäädäntöprosessia kehittää ja säädösjohtamista tehostaa. Kattavampi tieto lisää prosessin läpinäkyvyyttä ja arvioitavuutta mikä vahvistaisi luottamusta lainsäädäntöprosessia ja sen toimijoita kohtaan.

Säädösjohtamiseen osallistuu Suomessa monia toimijoita, mutta kenelläkään toimijoista ei ole prosessista kokonaisvastuuta. Suomessa ei ole tällä hetkellä myöskään yhteen koottuna seurantatietoa siitä, miten lainsäädäntöprosessi toimii.

Prosessissa tunnistetut ongelmakohdat, kuten liian kireät aikataulut, resurssien niukkuus, valmistelun siiloutuminen, puute osaamisesta sekä poliittisen ohjauksen väärä ajoitus ja yksityiskohtaisuus, nousevat esille säännöllisesti selvityksissä ja julkisuudessa. Heikosti johdettu lainsäädäntöprosessi johtaa siihen, että lainsäädäntökulttuuri muuttuu Suomessa hitaasti.

Tässä selvityksessä tutkitaan lainsäädäntöprosessin vaiheita. Selvitys perustuu aineistoon, jonka Sitra on kerännyt valtioneuvoston Hankeikkunasta ja eduskunnan avoimesta datasta. Keskeinen havainto on, että valtioneuvoston kirjaamiskäytänteet ovat selkeästi puutteellisia. Hallituksen esityksen laatimisprosessin keskeisistä vaiheista on tämänhetkisten kirjaamiskäytänteiden perusteella saatavilla tiedot ainoastaan hankkeen käynnistämisestä, lausuntokierroksesta sekä hallituksen esityksen antamisesta eduskunnalle.

Monien hankkeiden kohdalla myös tiedot lausuntokierroksesta ovat olleet puutteellisia, eikä tietoa hankkeen käynnistämisestä ole merkitty systemaattisesti Hankeikkunaan. Jos valtioneuvoston prosessin eri vaiheet kirjattaisiin systemaattisesti, aineistoa voisi hyödyntää säädösjohtamisessa, kuten esimerkiksi lakihankkeiden aikataulujen suunnittelussa ja yhteensovittamisessa.

Eduskunnan osalta lainsäädäntöprosessin vaiheista on saatavilla luotettavaa ja systemaattista prosessidataa. Aineiston perusteella voidaan esimerkiksi havaita, että hallituksen esitysten virta eduskuntaan on epätasaista. Hallituksen esityksiä eduskunnan käsittelyyn tulee suhteessa eniten hallituskauden loppuvuodella ja syksyisin kevätkautta enemmän.

Suomessa tulisi vahvistaa tietoperustaista säädösjohtamista eli lainsäädäntötyön johtamista tietoon ja dataan perustuen. Tietopohjan vahvistaminen edellyttää tietojärjestelmien, kuten rajapintojen ja raportoinnin kehittämistä, datan yhdistettävyyttä ja asioiden kirjaamista järjestelmiin mahdollisimman automaattisesti ja systemaattisesti. Lisäksi muiden toimijoiden keräämä lainsäädäntöprosessia kuvaava tieto tulee koota yhteen esimerkiksi lainsäädäntöprosessin vuosikertomukseksi.

Säädösjohtamisen kehittäminen edellyttää lainsäädäntöprosessin johtamisen vastuiden selkeyttämistä, prosessin vahvempaa arvioimista ja vahvempaa vastuiden toteutumisen valvontaa.