Miten Suomessa säädetään laki?

Eduskunnan ja valtioneuvoston keskeisin tehtävä on lainsäädäntötyö. Perustuslain lisäksi lainsäädäntöprosessia säätelevät lähinnä laki valtioneuvostosta, valtioneuvoston ohjesääntö ja eduskunnan työjärjestys. Lukuisat ohjeet eivät ole sitovia.

Lainsäädäntöprosessia ei ole kuvattu kattavasti, vain muodollisjuridinen prosessi lainvalmistelijoiden näkökulmasta. Poliittista prosessia ei ole aiemmin kuvattu. Julkisuuslain mukainen avoimuus koskee vain muodollisjuridista osuutta.

Lainvalmistelun laatua on arvosteltu vuosikymmenet. Kehittämiskohteena on ollut lainvalmistelun laatu, ei kokonaisprosessi ja sen johtaminen. Kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksienkin kannalta olennaista on ajantasainen ja luotettava tieto lainsäädäntöprosessista. Valtioneuvoston lakihankkeet ja niiden lausuntopyynnöt kokoavat julkiset verkkopalvelut eivät ole kaikilta osin kattavia ja ajantasaisia. Eduskunnan julkinen valtiopäiväasiakirjojen seurantajärjestelmä on hyvin kattava ja luotettava. Yhteistä näkymää koko lainsäädäntöprosessiin ei ole.

Nyt tehty ja tässä selvityksessä esitetty mallinnus pyrkii kuvaamaan koko lainsäädäntöprosessin siten, että eri vaiheet ja kunkin toimijan roolit ovat tunnistettavissa. Lisäyksenä aiempiin kuvauksiin tarkastellaan, miten kansalaiset ja heidän valtaansa edustuksellisessa demokratiassa käyttävät poliittiset toimijat osallistuvat lainsäädäntöprosessiin sen eri vaiheissa. Poliittinen ohjaus koetaan usein ongelmallisena, vaikka se on olennainen osa kansanvaltaista edustuksellista järjestelmää.

Lainsäädäntöprosessissa on kolme päävaihetta: Lain valmistelu, lain käsittely ja lain vahvistaminen. Lain valmistelusta vastaa asianomainen ministeriö. Valmistelun vaiheita ovat aloite, esivalmistelu, perusvalmistelu, lausuntomenettely, jatkovalmistelu ja valtioneuvoston päätöksenteko. Aloitteet tulevat pääasiassa hallitusohjelmasta. Esivalmistelun ja perusvalmistelun aikana tehdään vaikutusarvioinnin perusteella ratkaisu toteutustavasta, esim. lakiesityksestä. Lausuntojen perusteella jatkovalmistelun jälkeen hallitus antaa lakiesityksen eduskunnalle. Valmistelun eri vaiheissa on mukana myös poliittista ohjausta ja ratkaisuja.

Lain käsittely tapahtuu eduskunnassa. Vaiheita ovat vireilletulo, lähetekeskustelu, valiokuntakäsittely ja päätöksenteko (1. ja 2. käsittely). Julkisessa täysistunnossa tapahtuvan lähetekeskustelun jälkeen asianomainen valiokunta tekee lakiesityksestä täysistunnon päätöksenteon pohjaksi mietinnön. Muut valiokunnat voivat antaa lakiesityksestä lausuntoja mietintövaliokunnalle. Valiokuntakäsittely asiantuntijakuulemisineen ei ole julkista ennen mietinnön valmistumista. Mietinnön pohjalta täysistunto päättää 1. käsittelyssä lain sisällöstä ja 2. käsittelyssä lain hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Eduskuntaryhmien poliittinen prosessi vaihtelee ryhmittäin esim. hallitus- ja oppositioaseman tai ryhmän koon perusteella.

Eduskunnan hyväksymät lait vahvistaa tasavallan presidentti valtioneuvoston esittelystä.

Selvityksen yhteydessä tehty prosessimallinnus ja prosessidatan louhinta antavat mahdollisuuden tarkastella lainsäädäntöprosessin nykyistä tilaa ja kehittämistarpeita. Datan perusteella on löydettävissä esim. aikatauluihin tai eri vaiheiden ja toimijoiden välisiin eroihin liittyviä havaintoja, joiden perusteella prosessia voisi kehittää. Tällaista prosessidataan perustuvaa tarkastelua ei ole valtioneuvoston eikä eduskunnan piirissä tehty.