#1 Resultat köpes! Fem år av investeringar i samhällsutveckling vid Sitra

Vad lönar det sig att använda samhällets resurser till? Hurdan verksamhet är effektiv och ger de bästa resultaten sett till människors och samhällets välfärd? Hur kan problem förutses och förebyggas bättre än i nuläget?

Det här är frågor som investeringar i samhällsutveckling som inletts på Sitras initiativ har börjat leta svar på. Under fem år har sammanlagt sju SIB-projekt inletts. De ger kunskap och skapar en grund för effektivitetstänkande och stärker kunskapsledningen inom den offentliga sektorn.

Investering i samhällsutveckling är en bred term och till den hör många metoder. Sitra har särskilt fokuserat på en av dem, den SIB-modell som kallas resultatbaserade finansieringsavtal, där projektet alltid ägs av den offentliga sektorn.

SIB-modellen valdes ut som metod för investeringar i samhällsutveckling eftersom den offentliga sektorn är omfattande i Finland. Därigenom kommer fördelarna med investeringarna, det vill säga samhällets inbesparingar, skattebetalarna till del. Även andra metoder för investering i samhällsutveckling än SIB-modellen kan användas för att styra resultatbaserad verksamhet inom den offentliga sektorn.

Möjligheterna inspirerade – många saker bromsade upp

Idén med investeringar i samhällsutveckling var förhållandevis ny i hela världen när Sitra 2014 beslöt starta ett nyckelområde för investeringar i samhällsutveckling. Internationella investerare och Sitra hade bekantat sig med ämnet via en utredning som Rockefeller-stiftelsen gjort några år tidigare. Det nya sättet att göra saker togs också upp på många andra arenor, som vid European Social Forum.

Effektivitetstanken intresserade såväl kommuner och organisationer som investerare. Samtidigt kände man till att det fanns mycket kvar att lära sig och utveckla när det kom till kunnande om effektivitet, det data som krävs för det och när det gäller hela verksamhetssättet.

Till exempel tänkte kommuner och olika serviceproducenter att investering i samhällsutveckling skulle vara ett bra sätt att lära sig hur effektiva tjänster kan byggas upp.

Förväntningarna var höga när projekten planerades. En del på Sitra tänkte att SIB-modellen kan vara ett skalbart standardverktyg som kan användas för att snabbt påskynda utvecklingen av effektiv verksamhet i olika kommuner.

Det har dock visat sig att varje projekt måste bygga på sina egna premisser och att SIB-modellen inte går att kopiera rakt av. Bland annat har det åtminstone i pilotskedet krävts en separat modellering för varje projekt, eftersom projektets ägare, till exempel kommunerna, har haft olika slags behov.

Den tid som har gått sedan projekten började planeras till att de inleddes har visat sig vara längre än den ursprungliga uppskattningen. Ändå uppskattade man redan i början att det kommer att ta tid att bygga upp projekten i försöksskedet eftersom många olika organisationer deltar, de problem som ska lösas är krävande och det krävs mycket arbete för att komma till botten med grundläggande orsaker med hjälp av modellering.

Med hjälp av det arbete som genomfördes i modelleringen av SIB-projekt har man dock lyckats bygga upp tydligare premisser och en helhetsbild för att genomföra främjande och förebyggande arbete i kommunerna. Modelleringarna hjälper till att gå till botten med de grundläggande orsakerna bakom problem med hjälp av verksamhetssätt som konstaterats vara effektiva.

Projektens modelleringar har gett kommuner och serviceproducenter värdefull ny information om tjänster och luckor i servicekedjorna. Dessutom har det visat sig när modelleringen har gjorts om den data kommunen samlar in om sina tjänster är tillräckligt omfattande och högklassig för att använda i bedömningen av genomslagskraften.

Det har krävts mycket arbete för att leta upp den information som behövs för modelleringarna i datasystemen. För modelleringen av projektet Barn-SIB fick t.ex. en del av informationen samlas in på förhand från systemet.

Olika världar möts

Ibland har det varit utmanande när olika världar möts i SIB-projekt, men samtidigt har de olika parterna lärt sig mycket av varandra. Ett starkt gemensamt mål har hjälp till att bygga upp samarbetet.

I SIB-projekt kommer pengarna från investerare och inom den offentliga sektorn har det också förekommit misstro gentemot investerarna. Man har misstänkt att modellerna byggs upp så att investerarna får sin andel av resultatet för lätt. Å andra sidan har en del av investerarna kritiserat modellerna för att vara för klena med tanke på riskerna med ett helt nytt investeringssätt.

För investerarna har den offentliga sektorn och dess verksamhet varit främmande och hela SIB-modellen ny. Det har krävt mycket arbete av investerarna för att sätta sig in i SIB-projektens värld. Investerarna har också haft förutfattade meningar om den nya investeringsmodellen, eftersom det finns så lite erfarenhet om dess resultat.

Kommunernas beslut att gå in i SIB-projekt har i vissa projekt dröjt länge. Det finns många skäl till detta. I kommunerna kan beslut om projekt fattas på många olika nivåer i organisationen, till exempel i flera nämnder. Ibland har det också tagit tid att få ett gemensamt beslut av en grupp investerare. Även om besluten har dragit ut på tiden och därmed även inledandet av projekten, har diskussionerna med många olika beslutsfattare ökat kunskapen om investering i samhällsutveckling och om målen med projekten.

Det har inte alltid varit lätt att anpassa SIB-modellen till kommunal verksamhet. Ett praktiskt problem i kommunerna har till exempel varit hur SIB-projektet passar ihop med kommunens årsbudget. Man har behövt avgöra hur kommunen till exempel ska betala ut en resultatpremie under flera år till serviceproducenterna. Det har också tagit tid att ta till sig en helt ny verksamhetsmodell.

Aktuella samhällsfrågor styr valen

Trots olika fördröjningar som berott på att man behöver lära sig nya saker har man på fem år fått igång sju stycken SIB-projekt.

De SIB-projekt som pågår och förbereds har en nära koppling till den samhälleliga situationen. Det första SIB-projektet, TyHy-SIB, inleddes 2015. Redan då talades det mycket om att förlänga arbetskarriärerna och om ork i arbetet. Det var så många finländare som gick i förtidspension att det var ett hot mot nationalekonomin.

Inför SIB-projektet undersökte Sitra hur man kunde minska förtidspensioneringen. Som ett resultat av utredningen framkom det som viktigt att i synnerhet utveckla välfärden i arbetet inom den offentliga sektorn, eftersom sjukfrånvaron inom den offentliga sektorn var två gånger så stor som inom den privata. Dessa kostnader drabbar även skattebetalarna direkt.

TyHy-SIB var det första konkreta sättet för Sitra att visa ett dittills okänt sätt att tänka och agera för kommuner, ministerier, organisationer och investerare. Det gav också Sitra respons på sina planer.

Under mötena med kommunernas tjänsteinnehavare framkom nya behov som kunde lösas med hjälp av investeringar i samhällsutveckling.

Även om arbetsvälbefinnande intresserade kommunerna, var det under flera möten tjänstemän som talade om för Sitras medarbetare att de hade mycket större och mer brådskande ärenden på sina bord. Exempel på sådant var till exempel familjer som mådde dåligt på grund av arbetslöshet och kostnader för så kallat omfattande barnskydd. Dessa kommentarer och nya utredningar styrde valet av följande SIB-projekt.

Koto-SIB gav inbesparingar på hela 20 miljoner euro

Finlands andra SIB-projekt inleddes 2017 och gav svar på en samhällelig utmaning som då var väldigt aktuell. Åren 2015–2016 hade det anlänt mycket fler asylsökande till Finland än tidigare, och det behövdes nya metoder för att integrera och sysselsätta invandrarna. Arbets- och näringsministeriet önskade att Sitra skulle hjälpa att bygga upp en SIB-fond på det här temat. Så uppstod Koto-SIB (på finska).

Skillnaden mellan Koto-SIB och traditionell integration och sysselsättning av invandrare är att de serviceproducenter som deltog i projektet får betalt för de resultat de får till stånd och inte bara för att de till exempel producerar ett visst antal utbildningsdagar.

I slutet av augusti 2019 hade närmare 2 000 invandrare deltagit i Koto-SIB-programmet, och knappt 750 av dem hade fått sysselsättning med hjälp av det stöd de fått. Arbets- och näringsministeriets uppskattning av hur mycket staten har sparat in tack vare Koto-SIB är hela 20 miljoner euro.

Det tredje SIB-projektet, Barn-SIB som främjar barns, barnfamiljers och ungas välmående, svarade också på en stor samhällelig utmaning.

När projektet byggdes upp tog man tag i orsakerna till att familjer blir klienter hos barnskyddet. I den analysen upptäckte man att risken för att behöva tunga barnskyddstjänster var högre än vanligt i familjer där barnen hade neuropsykiatriska symtom eller en diagnos.

Dessa familjers problem passar inte ihop med samhällets strukturerade verksamhet, där varje sektor bara ansvarar för sin egen verksamhet. Dessa familjer behöver stöd bland annat från hälso- och sjukvården, socialservicen och skolan och allt för ofta finns hjälpen inte att tillgå i tillräckligt god tid. Målet med SIB-projektet är att kunna hjälpa familjer på ett mer heltäckande och effektivt sätt.

I synnerhet Barn-SIB väckte mycket diskussion i kommunerna om huruvida modellen är ett sätt för investerare att sko sig på dem som är svagare och om vilka roller kommunen och investerarna har.

Liksom Barn-SIB uppstod även arbets-SIB utifrån diskussioner med kommunerna. Bakgrunden till det är de utmaningar och problem som arbetslöshet och marginalisering ger upphov till över generationsgränserna.

Beredningen av arbets-SIB tog delvis en ny riktning när statsminister Juha Sipiläs regering vid halvtidsöversynen 2017 beslöt använda det som metod för att stöda sysselsättningen av unga. Arbets- och näringsministeriet fick ansvaret för projektet och arbets-SIB började i slutet av 2019 och därför har det ännu inte genererat några resultat.

Miljöteman blev SIB-projekt

Reformen av social- och hälsovårdssystemet eller snarare förseningen av reformen har också märkts av i beredningen av SIB-projekt. Ett projekt för att förebygga diabetes typ 2 har försenats eftersom den som skulle betala ut en eventuell resultatbelöning har bytts ut under beredningsprocessen.

I början var kommunerna utbetalare, för ett år sedan när sote-reformen fortfarande planerades var det landskapen och nu är det kommunerna igen. Den här utmaningen drabbade också beredningen av Ålders-SIB som hörde till spetsprojektet om åldrande i Juha Sipiläs regering.

Klimattemat och energieffektivitet har också märkts av bland SIB-projektens teman. Som bäst bereds två miljöfonder som miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet ansvarar för. Dessa är de första miljörelaterade SIB-projekten i hela Europa.

Resultaten förverkligas om flera år

De slutgiltiga resultaten för SIB-projekten får vi först om flera år, till exempel om 12 år när det gäller Barn-SIB i en kommun. I allmänhet förväntas resultat inom fyra till sex år. Arbetshälsoinstitutets bedömning (på finska) av det första SIB-projektet i Finland och Norden, SIB-avtalet för arbetshälsa, blev klart hösten 2019.

I alla SIB-projekt följer deltagarna ständigt med hur effektivitets- och resultatmålen uppfylls. Utifrån uppföljningen förändrar serviceproducenterna vid behov sättet de gör saker på för att kunna uppfylla effektivitets- och resultatmålen.

En stor sak man har lärt sig i och med SIB-projekten är hur kommunerna bättre än i dag kan köpa resultat och inte bara skaffa sig något att göra. SIB-projekt är en metod för att skaffa resultat. Resultat kan också köpas med de nuvarande metoderna om den offentliga sektorn förändrar sitt sätt att göra resultatbaserade anskaffningar.

Det finns fortfarande stora förväntningar på SIB-projektens resultat. Om de pågående och planerade projekten förverkligas enligt planerna bedömer Sitra att de ger kommunerna och staten inbesparingar på cirka 170 miljoner euro fram till 2030.

För artikeln intervjuades Sitras projektledare Mika Pyykkö och ledande expert Anna Tonteri.

Sitras arbete med investeringar i samhällsutveckling fortsätter vid kompetenscentret för investeringar i samhällsutveckling, som inledde sitt arbete i anslutning till arbets- och näringsministeriet i början av 2020.