Sitras utlåtande om demokratipolitikens läge och riktning

I statsrådets principbeslut ges riktlinjer om det gemensamma målet för demokratipolitiken i Finland och sju centrala mål som regeringen och ministerierna förbinder sig att främja tillsammans. För varje riktlinje ställs upp delmål och ges åtgärdsförslag. Enligt Sitras bedömning är lägesbilden i statsrådets principbeslut heltäckande och den tar väl hänsyn till de viktigaste trenderna i demokratiutvecklingen. Finland har utmärkta förutsättningar att vara en föregångare inomemokrati och dess utveckling även i framtiden. Även om Finland jämförelsevis befinner sig i ett bra läge, visar den internationella utvecklingen och hotbilderna att vi inte har råd att vara alltför nöjda med oss själva.

I utkastet konstateras alldeles riktigt att information och tillräckliga färdigheter förutsätts för att bevara och utveckla demokratin i Finland. Sitra anser att det är viktigt att komma ihåg att en lyckad demokratipolitik och förvaltningsövergripande utveckling också kräver personal- och ekonomiresurser inom förvaltningen, så att det är möjligt att genomföra de goda idéerna, riktlinjerna och åtgärderna med gott genomslag även i praktiken.

Utlåtandet har avgetts 31.8.2022.

Läs utlåtandet i sin helhet nedan.

Sitras utlåtande: Statsrådets principbeslut om demokratipolitiken i Finland på 2020-talet

Sitra tackar för möjligheten att avge ett utlåtande om statsrådets principbeslut om demokratipolitiken i Finland på 2020-talet.

Enligt Sitras bedömning är lägesbilden i principbeslutet heltäckande och den tar väl hänsyn till de viktigaste trenderna i demokratiutvecklingen i Finland och internationellt. Riktlinjerna och särskilt åtgärdsförslagen i utkastet förblir dock på en allmän nivå. De skulle kunna göras mer konkreta och samtidigt skulle ambitionsnivån för demokratipolitiken i Finland kunna höjas. Finland har utmärkta förutsättningar att vara en föregångare inom demokrati och dess utveckling även i framtiden. Även om Finland jämförelsevis har ett bra läge, visar den internationella utvecklingen och hotbilderna att vi inte har råd att vara alltför nöjda med oss själva.

I utkastet konstateras alldeles riktigt att information och tillräckliga färdigheter förutsätts för att bevara och utveckla demokratin i Finland. Sitra anser att det är viktigt att komma ihåg att en lyckad demokratipolitik och förvaltningsövergripande utveckling också kräver personal- och ekonomiresurser inom förvaltningen, så att det är möjligt att genomföra de goda idéerna, riktlinjerna och åtgärderna med gott genomslag även i praktiken.

Att utveckla demokratikompetensen borde vara ett övergripande mål i samtliga teman och riktlinjer i principbeslutet, oavsett om det gäller tjänstemän, personal som tillhandahåller service eller medborgare. I stället för detaljerade åtgärdsförslag borde utvecklandet av demokratikompetens framhävas som en betydande faktor för demokratipolitiken i Finland som helhet.

Principbeslutet fokuserar på projekt på statsrådsnivå. Trots detta vore det bra att i det slutliga principbeslutet observera att redskap för deltagande redan har testats och framgångsrikt tagits i användning även på andra förvaltningsnivåer och på initiativ av andra aktörer (se t.ex. Sitras publikation ”Miten demokratiaa kokeillaan”).

De centrala observationerna i Sitras utlåtande har sammanställts nedan.

• Åldersgränsen för rösträtt i kommunalvalet borde sänkas till 16 år.
• Det bör finnas många olika sätt att delta. De ska vara skräddarsydda för människor och grupper av olika slag, och de ska integreras i beslutsfattandet och dess beredning.
• Informationsläskunnighet och digital bildning på en bred skala bör förstärkas.
• Lagstiftningsprocesserna bör vara mer öppna och lättare att följa upp än i nuläget. 

Riktlinje 1: Valsystemet är funktionellt, säkert och pålitligt.  Alla har lika möjligheter och tillräcklig kapacitet att utöva sin rätt till deltagande.

Sitra samtycker med principbeslutet om att proportionalitetsprincipen i dagens läge genomförs dåligt i riksdagsvalet i Finland. Sitra betraktar snedvridningarna i Finlands valsystem som ett hot mot väljarnas jämlikhet. Den stora variationen av dolda rösttrösklar i olika valdistrikt borde åtgärdas.

Principbeslutet nämner justitieministeriets lagberedningsprojekt som syftar till att sänka åldersgränsen för EU-medborgarinitiativ till 16 år. Detta är en positiv riktning för att öka de yngre åldersgruppernas möjligheter att delta och deltagandeaktivitet. Sitra anser att det vore bra om principbeslutet också skulle nämna att sänka åldersgränsen för rösträtt i kommunalvalet till 16 år som en möjlighet. Såsom det konstateras i principbeslutet, har valdeltagandet i Finland varit lägre än i de övriga nordiska länderna, och det är dessutom rätt starkt differentierat. Det verkar som om de yngre åldersgrupperna inte har samma vana att rösta som de föregående generationerna. Unga är underrepresenterade i de beslutsfattande organen, vilket ökar risken för att deras intressen och framtidsbekymmer blir sämre beaktade. Till exempel i andra EU-länder har man observerat att en sänkning av åldersgränsen för rösträtt haft en positiv inverkan på valdeltagandet, och på de ungas anknytning till politiken och belåtenhet med demokratin.

Utkastet till principbeslut konstaterar att internationella jämförelser visar att valen i Finland är bland de mest pålitliga i världen, och de rättvisa valens och rösträttens delaktighetsskapande karaktär får höga poäng i internationella jämförelser. För att detta skulle vara en av Finlands styrkor även i framtiden vore det viktigt att modigt granska den internationella digitala demokratiutvecklingen. Sitra uppmuntrar att elektronisk omröstning på nytt tas upp för bedömning och testning. Estlands exempel visar att det är möjligt att ordna elektronisk omröstning på ett tryggt sätt och att det har en positiv inverkan på människornas valdeltagande.

Riktlinje 2: I Finland finns mångsidiga möjligheter till delaktighet och allt fler utövar sina politiska och medborgerliga rättigheter.

Utkastet till principbeslut identifierar väl den ökande mångfalden och individualiseringen av deltagandet samt den internationella demokratiutvecklingen och de förebilder som anknyter till detta. Det är dock möjligt att höja ambitionsnivån för demokratipolitiken i Finland och betona att Finland har ett utmärkt tillfälle att fungera som föregångare och modell inom den internationella demokratiutvecklingen även i fråga om deltagandet mellan val.

Sitra anser att det är viktigt att utkastet till principbeslut lyfter fram att deltagandet starkare borde integreras i beslutsfattandet och dess beredning. Det borde vara ett av de främsta målen i utvecklingen av en deltagande demokrati. Att synliggöra hurdana effekter deltagandet har i praktiken bidrar till att stärka medborgarnas förtroende och deltagandeaktivitet.

Inhemska och internationella undersökningar och studier har betonat att människor vill delta, men att de inte har tillräckligt med information om var och hur de kan delta och att de inte upplever de existerande sätten för deltagande som meningsfulla. Sitra anser att det som stöd för deltagandet kontinuerligt behövs ny forsknings- och bedömningsinformation, men också bättre kunskap om användarna. Olika människor motiveras av olika sätt att delta. Genom att öka vår kunskap om användarna blir det möjligt att bättre införa sätt att delta som är skräddarsydda för människor och befolkningsgrupper av olika slag. Om sätten att delta inte utvecklas utgående från olika sorters människor och deras behov, kan utmaningarna och differentieringen gällande människors deltagande fördjupas ytterligare. En positiv upplevelse av deltagande ökar i sin tur medborgarnas deltagande och deras intresse för politiken och samhällsfrågor.

Då system och metoder för deltagande utvecklas, anser Sitra att det är viktigt att vi, i stället för enstaka och enskilda kanaler, bygger en enhetlig arkitektur för deltagande där olika kanaler för deltagande bildar en sammanhängande helhet som är lätt att uppfatta och har genomslag i både medborgarnas, invånarnas, beslutsfattarnas och serviceanordnarnas perspektiv. Detta gäller såväl deltagande ansikte mot ansikte som digitalt deltagande.

Kanalerna för deltagande borde planeras med starkare betoning på medborgarnas perspektiv, i stället för att utgå från de organisationer som producerar dessa kanaler och deras perspektiv. Med stöd av sina utredningar föreslår Sitra att den offentliga förvaltningens separata tjänster som erbjuder medborgarna möjligheter att delta och påverka skulle samlas till en enda interaktiv demokratitjänst. Detta skulle ge människor bättre möjligheter att delta i beredningen och besluten än i dag. En kundorienterad tjänst skulle erbjuda användarna både information och möjligheter att påverka olika ämnesområden utifrån deras personliga användarprofiler och intressen. Samtidigt skulle förvaltningen få information om medborgaropinionen.

I åtgärderna i anslutning till riktlinje 4 i principbeslutet nämns utveckling av tjänstemännens samråds- och interaktionskompetens. Enligt Sitra är detta en god utgångspunkt, men det finns skäl att på en bredare skala förbättra kunskaperna om betydelsen av och metoderna för deltagande demokrati. Exempelvis det nationella kompetenscentret för fostran inom demokrati och de mänskliga rättigheterna som nämns i tredje riktlinjen i principbeslutet skulle kunna ges ett större behörighetsområde, så att det också skulle omfatta att öka kompetensen om metoder för inkluderande på en nationell skala.

Nätdemokratins läge i Finland skulle kunna studeras mer kritiskt i principbeslutet. Hur välfungerande och attraktiva för medborgarna är de exempel som presenteras i utkastet i praktiken? Det finns många redskap för digitalt deltagande, men de har fortfarande inte nått en tillräcklig nivå särskilt gällande användaregenskaper och användarnas möjligheter att hitta redskapen. Redskapen samtalar inte heller med varandra. Det lönar sig också att notera att även om medborgarinitiativet fått god respons, är läget betydligt sämre i fråga om kommuninvånarinitiativet.

Sitra anser att det är viktigt att man i åtgärderna i utkastet till principbeslut föreslår satsningar på utvärdering och mätning av åtgärderna för deltagande. Systemen och redskapen för deltagande borde bedömas regelbundet som en del av det kontinuerliga utvecklandet. Dessutom borde enhetliga och relevanta kriterier för bedömningen skapas. Tjänsternas användare och medborgarna borde inkluderas i utvärderingen av de mål som ställts upp.

Sitra har i sin utredning ”Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa?” analyserat deltagandet i EU-lagstiftningsprocessen. Sitra föreslår att samråd borde ordnas med sakkunniga och allmänheten om nationellt betydande EU-ärenden. Innebörden av de nationella beredningsdokumenten som gäller EU-ärenden borde förklaras på statsrådets webbplats och en allmän kommunikationskanal grundas för att underlätta den offentliga uppföljningen av EU:s lagstiftningsprocesser.

Riktlinje 3: Demokrati-, människorätts- och mediefostran samt kontinuerligt lärande stödjer förverkligandet av rätten till deltagande.

Principbeslutet tar hänsyn till den ökade betydelsen av medieläskunnighet. Sitra vill betona att det vid sidan av att främja den traditionella medieläskunnigheten också gäller att fästa uppmärksamhet vid digital informationsläskunnighet och vid främjandet av ”digital bildning” på en bredare skala. Dessa omfattar förmågan att bedöma innehåll, men också förståelse av algoritmernas funktion och dataekonomins grunder.

Det gäller att se digitala miljöer som forum för deltagande och påverkan på samma sätt som fysiska miljöer. Därför kan demokratikompetensen inte skiljas från digital informationsläskunnighet. Vem som helst av oss kan själv vara en aktiv medieaktör och -påverkare, inte bara mottagare av information. Att främja kritisk digital informationsläskunnighet bör göras till ett nationellt digibildningsprojekt, eftersom alla individer, från beslutsfattare till elever i grundskolan, behöver sådan läskunnighet. 

I sin publikation ””1+4 strategiska val för Finland” föreslår Sitra att Finland genomför ett nationellt projekt för digital bildning. Enligt förslaget skulle projektet säkerställa att digital informationsläskunnighet och digital bildning upptas som genomgående teman i läroplanerna på alla utbildningsnivåer. De borde också upptas som centrala teman i demokratiarbetet som kommunerna och det fria bildningsarbetet genomför (skolor, bibliotek, medborgarinstitut). Sitra föreslår dessutom en innovationspeng i syfte att ge människor och demokratin i Finland större slagtålighet. Den separata engångsinnovationspengen skulle riktas till oberoende medie- och medborgarorganisationsaktörer. Med hjälp av detta skulle det vara möjligt att utveckla mer heltäckande verktyg till exempel för att identifiera desinformation och för att göra medborgarna medvetna om deras rätt till sin egna data. 

Sitra understryker att det vid sidan av medieläskunnighet också är viktigt med förvaltningsläskunnighet, som betyder att medborgarna har förmåga att förstå förfarandena inom förvaltningen och beslutsfattandet. Detta gäller både invandrare och majoritetsbefolkningen – såväl unga som vuxna. Medborgarkompetens ska förstås i bred bemärkelse och innefatta kunskaper om hur samhället, politiken och förvaltningen fungerar.

Riktlinje 4: Öppen, transparent och interaktiv förvaltning stärker tilliten. Beslutsfattandet baserar sig på information.

Denna riktlinje har en nära anknytning till riktlinje 2, som berör möjligheterna till deltagande. Öppenhet och transparens inom beslutsfattandet och dess beredning är förutsättningar för att deltagandet ska ske vid rätt tidpunkt och ha ett gott genomslag, för att sätten för deltagande ska ha en anknytning till besluten och för att förvaltningen och medborgarna ska ha möjlighet till växelverkan med varandra.

Sitras projekt Beslutsfattandet förnyas [WN1] har identifierat många utmaningar som gäller de teman som tas upp i denna riktlinje. Projektet erbjuder konkreta utvecklingsåtgärder till exempel i rapporterna och utredningarna ”Miten Suomessa säädetään laki?”, ”Miten EU-lainsäädännöstä päätetään Suomessa?”, ”Miten tietoa käytetään päätöksenteossa?” och ”Kansalaisen osallistamisen välineitä maailmalta”.

Enligt Sitra är det viktigt att de åtgärder som presenteras i principbeslutet omsorgsfullt tar hänsyn till lagstiftningsprocessernas utvecklingsbehov gällande öppenhet, olika deltagandeunderskott, uppföljningen och utvärderingen av effekterna samt tjänstemännens kunnande. Sitra betraktar det som en central utmaning att allmänheten inte känner lagstiftningsprocessen tillräckligt väl och att informationen om processen är splittrad. Det är omöjligt för en medborgare att följa med hur beredningen av lagstiftningen och beslutsfattandet framskrider. För att både processen och de demokratiska möjligheterna att delta ska kunna utvecklas kvalitativt, krävs det att det data som uppkommer i samband med att processen och beredningen framskrider förklaras bättre.

Sitra föreslår att en nationell uppföljningstjänst (jfr Europaparlamentets lagstiftningståg) skapas genom att kombinera processdata. Medborgarna skulle kunna använda tjänsten för att följa upp genomförandet av och tidtabellerna för initiativ på både nationell och EU-nivå. Samtidigt skulle det bli möjligt att synliggöra de tidsfönster inom vilka medborgarna bäst kan påverka. Inför uppföljningstjänsten skulle statsrådet och riksdagen öppna upp data som berör både EU-ärende och den nationella lagstiftningsprocessens handläggningsuppgifter. För att göra det möjligt att kombinera data skulle en gemensam processbeteckning för alla aktörer införas för varje ärende som är under behandling.

Tillvägagångssätt för kontinuerlig och systematisk utveckling av beslutsfattandet och förvaltningen borde tas fram. Lagstiftningsprocessen bör utvecklas i takt med att medborgarnas växelverkan och inkluderande i lagstiftningsprocessen utökas. Tillvägagångssätten och förfarandena bör utvecklas så att de är mer mottagliga för växelverkan och nya sätt att delta. I fråga om utvecklingen av tjänstemännens kompetens gäller det att fokusera särskilt på de enskilda tjänstemännens insikter om de större helheter och processer inom vilka de arbetar. (Sitras utredning ”Miten Suomessa säädetään laki?”)

Riktlinje 5: Den samhälleliga debattkulturen är öppen, pluralistisk och icke-diskriminerande och gör det möjligt för olika befolkningsgrupper att delta.

I principbeslutet ges uttryck för en oro för att debattkulturen blir tillspetsad och motsättningarna ökar i demokratierna. Sitra delar denna oro och anser att det är viktigt att en i fråga om företeelser som hatretorik och polarisering av samhällsdebatten utöver de reaktiva åtgärderna också fäster allt större uppmärksamhet vid sociala medieplattformars funktionslogik, som bidrar till att göra framhäva och förvärra negativa fenomen som är skadliga för demokratin.

Vi bör till exempel förstå den samhälleliga betydelsen av data bättre och mer ingående, och detsamma gäller den digitala maktutövningen, som bygger på utnyttjande av data. Ett centralt sätt att uppnå detta är att göra insamlingen och användningen av data mer transparent än i dag. Finland borde därför tillsammans med de övriga EU-länderna sträva efter att bli föregångare inom en datareglering som försvarar och förnyar demokratin och de individuella rättigheterna. Regleringen av data på EU-nivå borde utvärderas i Finland med tanke på demokratin och individens rättigheter: Vilka möjligheter erbjuder den nya regleringen att förbättra medborgarnas integritet och att stödja ett aktivt demokratimedborgarskap?

Den hybridartade mediemiljön, som består av plattformar för de sociala medierna och av traditionella medier, bör ses som en helhet som förutsätter nya kunskaper och färdigheter av oss som individer och som i dagens läge bildar en betydande del av samhällets ”sociala infrastruktur”. Denna struktur har stor inverkan på hur vi umgås med varandra, hur vi skaffar information och hur vi bildar vår uppfattning av världen. Därför är kunskaperna och insikterna om data och digital makt en central fråga med tanke på demokratins funktion, och denna fråga ska inte separeras från det övriga demokratiarbetet.