Sitras utlåtande om planen för de offentliga finanserna 2022–2025

Sitras utlåtande till finansutskottet: SRR 3/2021 rd: Statsrådets redogörelse för planen för de offentliga finanserna 2022–2025

Utlåtandet har getts 8.6.2021

1. Centrala observationer

Sitra tackar för möjligheten att avge ett utlåtande om redogörelsen för planen för de offentliga finanserna 2022–2025. Utlåtandet har beretts med utgångspunkt i en kolneutral cirkulär ekonomi. De centrala observationerna i Sitras utlåtande har sammanställts nedan:

• Tryggandet av välbefinnandet i Finland förutsätter att den ekologiska hållbarheten tas på allvar. Alla ekonomiska beslut ska bedömas med tanke på ekologisk hållbarhet och principen ska vara att inget ekonomiskt styrmedel ska strida mot hållbarhetsmålen.
• Sitra anser att planen för de offentliga finanserna innehåller motiverade åtgärder, men att kritiska anslag för att påskynda övergången till en kolneutral, naturstärkande cirkulär ekonomi måste säkerställas även i fortsättningen.
• De skatteförändringar som nämns i planen, som främjar en skatteförskjutning för hållbar utveckling, kan ännu inte anses garantera tillräckligt stora och snabba utsläppsminskningar.
• Vikten av kostnadseffektivitet vid planering av klimatåtgärder bör ökas. Effektiva incitamentsprogram måste inrättas för klimatåtgärder inom markanvändningssektorn och för att öka den biologiska mångfalden.
• För att stärka konkurrenskraften bör ett Kompetenscenter för cirkulär ekonomi inrättas i Finland som en del av genomförandet av det strategiska programmet för cirkulär ekonomi.
• Kunskapsbasen om hur den ekologiska hållbarhetskrisen och dess lösning påverkar den ekonomiska strukturen och balansen i de offentliga finanserna bör stärkas.

2 Ekologisk hållbarhet utgör grunden för allt välbefinnande

Grunden för Finlands framgång förutsätter förnyelse: tryggande av välbefinnande förutsätter att ekologisk hållbarhet tas på allvar: Alla ekonomiska beslut ska i fortsättningen också bedömas med tanke på ekologisk hållbarhet. Övergången till en kolneutral, naturstärkande cirkulär ekonomi kräver konsekvent vägledning från myndigheterna. Sitra anser att planen för de offentliga finanserna innehåller motiverade åtgärder, men att de anslag som är avgörande för övergången måste säkras även i fortsättningen.

Kommentarerna och åtgärderna i utlåtandet kompletterar programmet för hållbar tillväxt, som på ett förtjänstfullt sätt har fastställt investeringar på viktiga områden, såsom reform av energisystemet, transporter med låga utsläpp och den cirkulära ekonomin, även om finansieringen för att stödja biologisk mångfald fortfarande är relativt låg med tanke på att det är brådskande att vidta korrigerande åtgärder. Det är därför viktigt att se till att finansieringen av programmet för hållbar tillväxt verkligen är ny, dvs. att investeringar i klimat och biologisk mångfald inte undergrävs någon annanstans. Genomförandet av programmet är därför den sista möjligheten för Finland att vända sina stimulansåtgärder i en hållbar riktning. Sitra anser att det är viktigt att programmets effektivitet övervakas och att resultaten förmedlas på ett heltäckande sätt.

3 Kolneutralitet kräver större skatteförändringar än planerat

Enligt planen kommer beskattningen att reformeras genom en skattereform för hållbar utveckling under regeringsperioden. Genomförandet av skattereformen har inletts och den omfattar bland annat utfasningen av skattesubventionen på paraffinerad diesel och skatteåterbäringarna till energiintensiva företag, överföringen av värmepumpar och datorhallar som genererar värme till fjärrvärmenätet till elskatteklass II år 2022 samt överföringen av gruvdriften till elskatteklass I och slopandet av energiskatteåterbäringarna för gruvdriften. Dessutom överförs återvinningsindustrin till elskatteklass II.

Beskattning kan effektivt minska användningen av utsläppsintensiva energiformer och därmed påskynda utsläppsminskningarna. De skatteförändringar som ingår i den skatteövergång för hållbar utveckling som nämns i avsnitt 5.7 kan inte anses garantera tillräckligt stora och snabba utsläppsminskningar för Finlands kolneutralitetsmål. Sitra anser till exempel att regeringen bör genomföra rekommendationerna från arbetsgruppen som utrett en reform av trafikbeskattningen, även om det är osannolikt att de i sig är tillräckliga för att uppnå de utsläppsminskningsmål som fastställts för trafiksektorn. För att främja en cirkulär ekonomi bör skattereformen också i högre grad inriktas på beskattning av utsläpp och förbrukning av naturresurser. Den allmänna principen bör vara att inget ekonomiskt styrmedel skulle strida mot hållbarhetsmålen.

Det är mycket viktigt att skatteförändringarna sker på ett socialt godtagbart sätt. Därför bör skattereformen för hållbar utveckling till exempel sänka skatten på arbete eller öka inkomstöverföringarna samtidigt som skatterna på utsläpp och naturresurser höjs.

4 Starkare fokus på kostnadseffektivitet, kritiska anslag bör tryggas

Både Marins regeringsprogram och planen för de offentliga finanserna betonar utsläppsminskningarnas kostnadseffektivitet: på grund av klimatpolitikens effektivitet och trycket på de offentliga finanserna måste valet av åtgärder vara effektivt och kostnadseffektivt. Sitra anser att vikten av kostnadseffektivitet i planeringen av klimatpolitiken bör stärkas.

Regeringen har till exempel angett att bränsleskatterna inte längre kommer att höjas under denna regeringsperiod, vilket undergräver möjligheterna att vidta de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att minska utsläppen från transporter och därmed har en negativ inverkan på de offentliga finanserna. Den höjning av den nedre gränsen för skattefri ringa användning av torv som fastställdes i ramförhandlingarna strider också mot principen om kostnadseffektivitet.

Enligt punkt 5.7 kommer anslagen till paketet för ett kolneutralt Finland att minska under ramperioden 2022–2025 på grund av exempelvis den tidsmässiga fördelningen av understöd för stora spårprojekt. Å andra sidan kommer också till exempel fullmakten för energistöd samt fullmakten för stöd för forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet att minskas. Innovation och ekonomiska reformer är avgörande för övergången, och Sitra anser att det är mycket oroande att minska dessa investeringar.

Sitra håller med om att stödet till indirekta kostnader för handel med utsläppsrätter bör omvandlas till stöd för elektrifiering. Egenskaperna i elektrifieringsstödet går i rätt riktning, men dess effektivitet skulle öka om investeringarnas andel (nu 50 %) ökades i framtiden. Det är också viktigt att se till att stöd finns tillgängligt oavsett företagets storlek eller bransch.

Regeringen har främjat åtgärder för att skydda den biologiska mångfalden, till exempel genom att öka finansieringen av naturskydd genom METSO- och Helmi-programmen. Enbart skyddsåtgärder räcker dock inte för att stoppa naturförlusterna. Det är därför viktigt att ta hänsyn till naturkonsekvenserna i allt beslutsfattande. Exempelvis skulle en utsläppsbaserad avgift för förändrad markanvändning och en ekologisk kompensationsskyldighet stärka genomförandet av principen om att förorenaren betalar. Dessa nämns på ett förtjänstfullt sätt i regeringsprogrammet, men de saknas i planen för de offentliga finanserna.

Markanvändningssektorn har potential att uppnå effektiva och mycket kostnadseffektiva utsläppsminskningar, dessutom bidrar markanvändningen och dess förändringar också i hög grad till naturförlusterna. Det är därför nödvändigt att reformera incitamentsystemet så att övergången blir lönsam för jord- och skogsbrukarna och samtidigt stödja jord- och skogsbrukarna i deras anpassning till den kommande omvandlingen.

Exempelvis orsakade torvodling klimatutsläpp på cirka 8,7 miljoner ton 2018, även om den bara står för tio procent av åkerarealen (inklusive 1,5 miljoner ton CO2-ekv. N2O-utsläpp rapporterade inom jordbrukssektorn, källa: Statistikcentralen). Den nuvarande strukturen på jordbruksstödet främjar dock också odlingen på åkrar med låg avkastning. Redan under denna ramperiod bör man garantera våtmarksjordbruken rätt till jordbruksstöd och utveckla nya incitament för att minska utsläppen och kompensera för förlorade inkomster när jordbruksanvändningen av åkrar upphör. På samma sätt bör man uppmuntra åtgärder för att återställa sumpskog eller låta den återhämta sig genom belönande stöd för positiva klimat-, vatten- och natureffekter. Planen innehåller inga satsningar på dessa och det är därför oroande att jordbruksrelaterade investeringar i kolneutralitet och biologisk mångfald kommer att minska under planeringsperioden.

5 Cirkulär ekonomi som en del av lösningen på hållbarhetskrisen

Visionen för Finlands strategiska program för den cirkulära ekonomin, som publicerades i januari 2021, är att ett kolneutralt samhälle inom den cirkulära ekonomin ska utgöra grunden för vår framgångsrika ekonomi år 2035. En hållbar och effektiv användning av naturresurserna är en förutsättning för att förverkliga denna vision. Målet är att stabilisera den inhemska förbrukningen av naturresurser på 2015 års nivå, att fördubbla resursproduktiviteten och materialens cirkulära ekonomi före utgången av 2035. Statsrådets principbeslut fastställs de nyckelåtgärder som ministerierna åtar sig att vidta inom sina ansvarsområden under 2021–2024 för att uppnå målen. Genomförandet av programmet kräver adekvat, långsiktig och målinriktad finansiering samt ett intensivt sektorsövergripande samarbete.

I det strategiska programmet för cirkulär ekonomi föreslås att ett kompetenscenter för cirkulär ekonomi inrättas i Finland, som ska utvecklas från samarbetsplattformen World Circular Economy Forum (WCEF) tillsammans med internationella aktörer. Det skulle vara en global aktör som producerar information och evenemang som skulle stärka Finlands konkurrenskraft, innovation och sysselsättning. Genom att underlätta spridningen av hållbara samhälleliga och tekniska lösningar till de internationella marknaderna skulle kompetenscentret ge det cirkulärekonomiska Finland möjlighet att bli större än sin storlek.

De medel för genomförandet av det strategiska programmet för cirkulär ekonomi som presenteras i planen för de offentliga finanserna är relativt små och har endast riktats till miljöministeriets förvaltningsområde. Planen tar inte alls hänsyn till kompetenscentret för cirkulär ekonomi. Sitra anser att det är viktigt att minst 60 miljoner euro öronmärks för genomförandet av det strategiska programmet för den cirkulära ekonomin för 2035 inom miljöministeriets, arbets- och näringsministeriets och utrikesministeriets förvaltningsområden. Detta skulle innebära cirka 25 miljoner euro för 2022–2025, inklusive finansiering av kunskapscentret för cirkulär ekonomi.

6 Bättre beredskap inför förändringar i statsfinanserna

Uppvärmningen av klimatet kommer oundvikligen att påverka den finländska välfärden, ekonomin och naturen, och dessa effekter kommer oundvikligen också att återspeglas i de offentliga finanserna. Man bör bedöma dessa risker och förbereda sig på dem i god tid. Ett exempel på detta är den nya lagen i Förenta staterna, som också kräver en omfattande bedömning av klimatrelaterade ekonomiska risker inom den offentliga förvaltningen.

Dessutom kommer minskningen av utsläppen och övergången till rena lösningar att leda till förändringar i ekonomins struktur. Arbetstillfällen kommer att gå förlorade, till exempel inom utsläppsintensiva sektorer, men å andra sidan kommer de att skapas, till exempel inom energi- och resurseffektivitet och den cirkulära ekonomin. Kapitlet om ekonomisk struktur i planen tar dock inte alls hänsyn till den ekologiska hållbarhetskrisen, som kan anses vara oförutsägbar.

Den hållbarhetsomvandling som redan pågår kommer oundvikligen också att påverka balansen i statsfinanserna. Arbetsgruppen som utrett en reform av trafikbeskattningen uppskattar till exempel att skatteintäkterna från trafiken kommer att minska med omkring 0,4 miljarder euro i nominella termer och med omkring 0,8 miljarder euro i reala termer fram till 2025. År 2030 beräknas skatteintäkterna från trafiken vara cirka 1,1 miljarder euro lägre nominellt än 2019, dvs. 1,7 miljarder euro lägre i reala termer, med hänsyn till inflationen.

Liknande förändringar och effekter är också möjliga inom andra sektorer. Sitra anser att det är viktigt att man förutser förändringar vid planeringen av statsfinanserna och förbereder sig på dessa förändringar i god tid. Detta skulle möjliggöra en effektiv och flexibel planering av statsfinanserna, där potentiella problem och utmaningar kan identifieras i tid.