Hur ska stiftandet av lagar ledas?

Lagstiftning är den offentliga maktens mest centrala sätt att utveckla samhället i önskad riktning. Fungerande lagstiftning förutsätter en väl ledd lagstiftningsprocess av hög kvalitet. Två centrala problem kan identifieras i den nuvarande lagstiftningsprocessen: det finns inte tillräckligt med information tillgänglig om den och ingen bär det övergripande ansvaret för dess ledning.

Det behövs mer information om lagstiftningsprocessen för att det ska vara möjligt att bedöma lagstiftningsprojektens framskridande, utveckla lagstiftningsprocessen och effektivisera författningsledningen. Mer omfattande information ökar processens transparens och utvärderbarhet, vilket i sin tur stärker förtroendet för lagstiftningsprocessen och dess aktörer.

I Finland deltar många aktörer i författningsledningen, men ingen av dem bär det övergripande ansvaret för processen. I Finland finns det för närvarande inte heller sammanställd uppföljningsinformation om hur lagstiftningsprocessen fungerar.

Problem som identifierats i processerna lyfts regelbundet fram i utredningar och i offentligheten. Sådana problem är bland annat alltför strama tidtabeller, brist på resurser, isolerade beredelser, brist på kompetens och fel tidpunkt och detaljrikedom inom politisk styrning. En vagt ledd lagstiftningsprocess leder till att lagstiftningskulturen ändras sakta i Finland.

Denna utredning undersöker de olika faserna i lagstiftningsprocessen. Utredningen grundar sig på material som Sitra har samlat in från statsrådets Hankeikkuna och riksdagens öppna data. En central observation är att statsrådets registreringspraxis är tydligt bristfällig. Vad gäller de centrala faserna av processen för att utarbeta regeringens propositioner finns det utifrån nuvarande registreringspraxis endast information om start av projekt, remissbehandling och överlämnande av regeringens proposition till riksdagen. För många projekt har även uppgifterna om remissbehandlingen varit bristfälliga och information om projektets start har inte angetts systematiskt i Hankeikkuna. Om de olika faserna i statsrådets process registreras systematiskt kan materialet utnyttjas i författningsledningen, till exempel i planering och samordning av lagprojektens tidtabeller.

För riksdagens del finns det pålitliga och systematiska processdata tillgängliga om lagstiftningsprocessens olika faser. Utifrån materialet är det möjligt att till exempel observera att flödet av regeringens propositioner till riksdagen är ojämnt. Riksdagen tar emot regeringens propositioner för behandling förhållandevis mest i slutet av regeringsperioden och oftare på hösten än på våren.

I Finland bör vi förstärka kunskapsbaserad författningsledning, dvs. ledning av lagstiftningsarbetet utifrån information och data. Att stärka kunskapsunderlaget förutsätter utveckling av informationssystem såsom gränssnitt och rapportering, dataförenlighet och att ärenden registreras i systemen så automatiskt och systematiskt som möjligt. Dessutom bör information som beskriver lagstiftningsprocessen och som samlats in av andra aktörer samlas ihop till exempel som lagstiftningsprocessens årsberättelse. Utveckling av författningsledningen förutsätter att ansvarsområdena inom ledning av lagstiftningsprocessen klargörs, processen utvärderas på ett starkare sätt och övervakningen av realiserandet av ansvaren förbättras.